II SAB/Wa 178/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje skarżącej L. S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 4.300 (słownie: cztery tysiące trzysta) złotych

Skarżąca, zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jej podania z [...] maja 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. W Dz.U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Wprawdzie w treści skargi posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: [...] maja 2017 r. Wnioskodawca zwrócił się do organu o rozpoznanie podania, wniesionego w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, postępowanie w sprawie należało zakończyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 8 czerwca 2018 r., a nie później niż 28 listopada 2018 r. - terminach określonych art. 35 § 3 K.p.a., mimo upływu tych terminów, do dnia wniesienia skargi (datowana 14 lutego 2022 r.) Wnioskodawca nie otrzymał decyzji w odpowiedzi na wniosek z [...] maja 2017 r., organ podejmował wprawdzie mało znaczące czynności, polegające na wymianie korespondencji; działania te - szczególnie z perspektywy czasu - można nazwać pozornymi; nie zmierzały do załatwienia wniosku, 7 czerwca 2017 r. - zawiadomiono Wnioskodawcę o wpływie jego pisma; poinformowano o "konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności sprawdzających" pismem z 13 czerwca 2018 r. poinformowano Wnioskodawcę, ze w sprawie została zebrana niezbędna dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w związku z bezskutecznym upływem terminów do wydania decyzji, [...] grudnia 2021 r. Wnioskodawca złożył do organu "ponaglenie". W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazano że decyzją z [...] marca 2022 r. rozstrzygnięto sprawę Wnioskodawcy. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: do organu wpłynęła znaczna ilość spraw skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do "K.p.a." regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności dotyczy sytuacji, gdy organ przekracza terminy, określone w art. 35 bądź inne - wskazane przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na 25 listopada 2018 r. (tak pismo z 13 czerwca 2018 r.). W dniu wnoszenia skargi (14 lutego orzeczenia. Organ więc - w myśl reguł art. bezczynności. Taki jest też w istocie zarzut "przewlekłość postępowania". Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia - ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość - ponaglenie z [...] grudnia 2021 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z kolei załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy. Znajdują one zresztą potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji zasadnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Tymczasem - co wynika z akt sprawy - poza określeniem kolejnych terminów załatwienia wniosku (ostatnie pismo z 13 czerwca 2018 r.), a także wobec złożenia przezeń w grudniu 2021 roku ponaglenia nie podejmowano żadnych czynności. Dopiero w następstwie wniesionej przez Wnioskodawcę w lutym 2022 roku skargi, podjęto określone czynności wydając decyzję ([...] marca 2022 r.). Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Datę załatwienia przedmiotowego wniosku organ zakreślił ostatecznie na 25 listopada 2018 r. Był to zresztą kolejny termin i nie został także zachowany. Zasadny jest więc zarzut bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu (patrz informacja od organu), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w jego toku - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podjął wprawdzie w końcu działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcia wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w stosunkowo krótkim czasie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne może być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Wobec wskazywanego przez organ uprzedniego wpływu znacznej ilości podań - zrozumiałe jest opóźnienie przy załatwieniu kolejnych, wnoszonych spraw, jak i wniosków o ponowne rozpatrzenie. Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie likwidować zaległości, zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu w maja 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie służyło temu kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana 14 lutego 2022 r.) już dawno upłynął kolejny, wskazany przez organ, termin (25 listopada 2018 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych - nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dano wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z maja 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona - a także przy uwzględnieniu, że pomimo wniesienia ponaglenia nie rozstrzygnięto sprawy przez kolejne 3 miesiące - uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną 4300 zł tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Przyjęto, że jest ona należna za okres nie podejmowania przez organ czynność zmierzających do załatwienia sprawy od poinformowania Wnioskodawcy - pismem z 13 czerwca 2018 r. - o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia do wydania w marcu 2022 roku orzeczenia, przy przyjęciu kwoty 100 zł za miesiąc oczekiwania (tak: lipiec 2018 roku - luty 2022 roku to 43 miesiące). Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentacje w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. ----------------------- to następstwem lub dokonaniu o postępowaniu 2022 r.) nie wydano zaś jeszcze 37 ust. 1 K.p.a. - pozostawał w skargi, choć użyto tam określenia ----------------------- Sygn. akt II SAB/Wa 178/22 # Sygn. akt II SAB/Wa 178/22 # Sygn. akt II SAB/Wa 178/22