II SAB/Wa 171/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -

M. M. w dniu 9 marca 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej: "Prezes IPN" w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., tj.: podania mu danych osoby odpowiedzialnej za opublikowanie ocenzurowanej wersji biogramu Wojciecha Zierkego na stronie Encyklopedii Solidarności i poinformowanie o działaniach podjętych w celu zapobieżenia takim sytuacjom w przyszłości. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa IPN do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Prezesa IPN do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 5. zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podał, że przygotowuje publikację o Wojciechu Zierke. Ww. ma biogram na portalu Encyklopedia Solidarności. Uważał go za niepełny. Skontaktował się w tej sprawie z podpisanym pod biogramem pracownikiem IPN, który oświadczył, że opublikowany biogram został okrojony w porównaniu z tym, który przekazał do publikacji. W związku z powyższym wystąpił do Prezesa IPN z wnioskiem o podanie informacji publicznej, kto zdecydował o takim kształcie publikacji, innymi słowy ocenzurował biogram. Podał, że do chwili obecnej nie uzyskał tej informacji, mimo wystąpienia do Prezesa IPN z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Zdaniem skarżącego, tryb załatwienia sprawy jest całkowicie niezgodny z prawem, ponieważ w sprawie ww. wniosku powinienem uzyskać orzeczenie. Nie wydając orzeczenia organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) W odpowiedzi na skargę, Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że odnośnie żądania udzielenia informacji publicznej poprzez wskazanie osoby, która ocenzurowała biogram Wojciecha Zierke przed publikacją, skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], że jego wniosek nie może zostać uwzględniony, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ wnioskowane nim informacje nie posiadają przymiotu informacji publicznej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w trybie przepisów tej ustawy nie mogą zostać udzielone. Uzasadniając, podniesiono, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz zgodnie z powszechnie obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych - charakteru informacji publicznej nie mają wnioski zawierające żądanie udzielenia informacji, których uzyskanie wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia okoliczności stanu rzeczy wskazanego przez wnioskodawcę, a także wnioski, z których wynika żądanie przeprowadzenia przez organ udzielający informacji działań kontrolnych w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia hipotezie postawionej przez wnioskodawcę. Organ wyjaśnił wnioskodawcy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Co oznacza, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W piśmie tym wskazano również, że dane autorów biogramów są publicznie ogólnodostępne na stronach internetowych Encyklopedii Solidarności. Odnosząc się do zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ wyjaśnił, że pismo to, zgodnie z wyrażoną przez wnioskodawcę w tymże piśmie wolą/intencją wniesienia skargi, zadeklarowaną już w 1. akapicie pisma, oraz z uwagi na sam charakter wyrażonych w nim zarzutów i żądań, zostało pierwotnie rozpatrzone, jako skarga na nienależyte wykonywanie zadań przez pracowników IPN, o której mowa w przepisach k.p.a. Skarżącego powiadomiono wówczas pismem z [...] maja 2017 r. nr [...], doręczonym 31 maja 2017 r. , że jego skarga z [...] kwietnia 2017 r. została uznana za bezzasadną. W piśmie tym ponadto wyjaśniano, że wyrażone w skardze żądanie, w zakresie podania danych osoby odpowiedzialnej za opublikowanie ocenzurowanej wersji biogramu Wojciecha Zierke, nie znajduje uzasadnienia w przepisach działu VIII k.p.a. (Skargi i wnioski), wobec czego nie podlega rozpatrzeniu i załatwieniu w oparciu o te przepisy. W ocenie organu, zarzuty skargi z 9 marca 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej są bezzasadne, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie bezczynność nie występuje, ponieważ udzielono skarżącemu odpowiedzi pismem z [...] lutego 2020 r. na jego wniosek wniesiony pocztą elektroniczną [...] lutego 2020 r. Odpowiedzi na wniosek udzielono adekwatnie do żądania wynikającego z jego treści, zachowując formę wynikającą z przepisów u.d.i.p. (powiadomienie w formie pisma informacyjnego). Zdaniem organu, pismo skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. nie spełnia warunków uznania go za wniosek w rozumieniu u.d.i.p. i w trybie przepisów tej ustawy nie mogło być załatwione, ponieważ skarżący zrozumiale i precyzyjnie sformułował swoje wystąpienie, określając je jako "skargę na sposób traktowania petentów przez pracowników IPN", skutkiem której miałoby być "wyciągnięcie konsekwencji służbowych" wobec wytypowanych przez skarżącego pracowników, w tym: wskazanie osoby, której skarżący mógłby przypisać działanie rzekomego "ocenzurowania biogramu". Organ zatem prawidłowo rozpoznał i rozpatrzył pismo z [...] kwietnia 2017 r., jako skargę. Natomiast przepisy u.d.i.p. nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ naruszył art. 8 i art. 12 k.p.a., skoro w powiadomieniu wysłanym do wnioskodawcy [...] lutego 2020 r. zawarł informacje o braku możliwości realizacji wniosku w trybie u.d.i.p. W kontekście wykazanych okoliczności, żądanie ukarania dyscyplinarnego pracownika jest bezpodstawne, a żądanie zasądzenia grzywny niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Prezesa IPN, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. W myśl art. 4 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takiej informacji. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest urzędem państwowym o uprawnieniach badawczych, edukacyjnych, archiwalnych, śledczych i lustracyjnych, którego zadania, służące wypełnianiu przypisanych mu funkcji publicznych, wymienia szczegółowo art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2019 r., poz. 1882 z późn. zm.). Obowiązek udzielania informacji publicznej przez wymieniony wyżej urząd ciąży na jego statutowych organach, w tym dyrektorach poszczególnych oddziałów i Prezesie IPN. Natomiast informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, w ramach dostępu do informacji publicznej, żądanie przez wnioskodawcę wyjaśnienia podawanego przez niego ocenzurowania biogramu Wojciecha Zierke przed jego publikacją na stronach internetowych Encyklopedii Solidarności, nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych związanych z działalnością skarżonego organu i tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731). Wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., udzielając skarżącemu po raz pierwszy odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie poinformował o tym, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to jednak obowiązek ten spełnił pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Po tym, jak skarżący pismem - ponagleniem z dnia [...] lutego 2020 r., stwierdził, że jego żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., dotyczące wskazania osoby, która ocenzurowała biogram Wojciecha Zierke, należało potraktować, jako wniosek w trybie u.d.i.p. Tym samym, brak jest bezczynności w sposobie załatwienia sprawy. Na marginesie należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 16 tej ustawy), w trybie unormowanym w k.p.a. Wspomniana ustawa, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, również nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18, LEX nr 2639245 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, LEX nr 2682467 oraz powołane tam orzecznictwo). Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).