II SAB/Wa 148/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga W.P. na bezczynność [...] Rady Lekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] grudnia 2019 r. (który wpłynął do organu [...] grudnia 2019 r.) W. P. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do [...] Rady Lekarskiej (zwany dalej: NRL, organ) w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie protokołów ze spotkania Wiceprezesa NRL A. C. i [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] we wrześniu 2019 r. oraz wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z [...] grudnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że do rozpatrzenia jego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje, dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965, zwana dalej: u.i.l.). Ponadto udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta konkretnej sprawy, czy też znajdujące się w nich dokumenty. Na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. wskazał skarżącemu, że spotkanie z dnia [...] września 2019 r. z przedstawicielami spółki [...], w którym ze strony władz samorządu lekarskiego brał udział A. C. - Wiceprezes [...] Rady Lekarskiej i G. W. - [...] Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej, nie było protokołowane. Po zakończeniu spotkania została sporządzona informacja dla członków samorządu zawodowego lekarzy i innych zainteresowanych osób o poruszanych w czasie tego spotkania zagadnieniach, która została opublikowania i można się z nią zapoznać na stronie internetowej organu. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do sprecyzowania i jednoznacznego wskazanie jakie dodatkowe informacje dotyczące tego spotkania chciałby uzyskać. Pismem z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu –[...] stycznia 2020 r.) skarżący w związku z udzieloną odpowiedzią (pismo z [...] grudnia 2019 r.) wezwał organ do zaprzestania obstrukcji w dostępie do informacji publicznej i udzielenia informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Wskazał organowi, iż informację w trybie art. 9 ust. 2 u.i.l. powziął na podstawie notatki w [...] i ze strony internetowej organu. Właśnie informacje tam zamieszczone stanowią powód wystąpienia z wnioskiem o informacje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, iż jego wniosek z [...] grudnia 2019 r. jest precyzyjny i dotyczy udostępnienia protokołów ze spotkania Wiceprezesa NRL A. C. i [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] we wrześniu 2019 roku oraz wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami. Zakres wniosku o informację publiczną jest ujęty w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zatem udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca jego wniosku: treść i postać dokumentów urzędowych; treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć: treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Odpowiadając na przedmiotowe pismo pismem znak [...] z [...] stycznia 2020 r. NRL wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko uprzednio przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., że do rozpatrzenia wniosku z [...] grudnia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ członkowie samorządu lekarskiego mogą uzyskiwać informacje dotyczące funkcjonowania samorządu zawodowego i jego organów na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. Wyjaśnił również, że do żądania w zakresie udostępnienia "wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami" nie będą miały zastosowania przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji i które mają charakter informacji publicznej, a nie każdej informacji znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Podkreślił, że przymiot informacji publicznej posiada treść i postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. którym w rozumieniu ww. ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W związku z tym przymiotu informacji publicznej nie posiada treść i postać dokumentów prywatnych, w szczególności dokumentów, które podmiot prywatny kieruje do organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Wyjaśnił również, iż wedle regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie do każdego dokumentu będącego w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. W związku z tym kopia korespondencji pomiędzy NRL, a prywatnym podmiotem, dotycząca spotkania Wiceprezesa [...] Rady Lekarskiej A. C. i [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] we wrześniu 2019 r., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z [...] grudnia 2019 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie jego skargi podnosząc, że wnioskowana informacja nie została mu udostępniona. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż niezasadne jest stanowisko organu uznające, że dostęp do informacji w trybie art. 9 ust. 2 u.i.l. wyklucza dostęp do informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Podał, że dostęp do informacji w trybie ustawy o izbach lekarskich ma charakter czysto informacyjny, natomiast dostęp do informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter kontrolny. W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Bezsporne w sprawie jest też, że NRL jako organ samorządu zawodowego lekarzy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący błędnie zarzuca organowi bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej. Tymczasem organ uznając, że w sprawie z wniosku skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w tym przypadku jego uprawnienie jest realizowane na podstawie przepisów o izbach lekarskich, a ponadto żądanie udostępnienia kopii dokumentów, nie będących dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, pisemnie poinformował skarżącego o ww. okoliczności. Nie pozostaje zatem w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawowym problemem prawnym była odpowiedź na pytanie, czy w wniosek skarżącego o udzielenie informacji powinien zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p. (jak twierdzi skarżący) czy też w trybie u.i.l. (jak twierdzi organ). Zdaniem Sądu w opisanej wyżej sytuacji faktycznej i prawnej, rację należało przyznać organowi. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami (uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (patrz np. wyrok NSA z dnia 26.02.2020r., I OSK 3322/18). Zatem w występującym w sprawie stanie faktycznym i prawnym przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania, gdy żądane informacje w całości podlegają reżimowi u.i.l. Żądaną informację (przynajmniej w części) wnioskodawca uzyskał na innej podstawie prawnej, w tym wypadku w trybie i na podstawie art.9 ust.2 u.i.l., tj. związanej z przynależnością do grupy zawodowej lekarzy. Bez znaczenia jest przy tym, na jaką podstawę prawną powołuje się wnioskodawca, albo na jakiej podstawie prawnej żąda udzielenia mu informacji, jeżeli z żądania lub wniosku jasno wynika jego przynależność do grupy zawodowej lekarzy. W takiej sytuacji [...] Rada Lekarska ma obowiązek rozpoznać jego wniosek i udzielić mu informacji w trybie u.i.l., a nie w trybie żądanym przez skarżącego, o ile oczywiście żądane informacje podlegają udostępnieniu. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest chociażby wyrok WSA w Gliwicach IV SA/Gl 911/16. Podkreślono w nim (w odniesieniu do osoby będącej posłem na Sejm RP), że jeżeli wniosek sporządzony jest przez osobę sprawującą funkcję Posła na Sejm, to wniosek taki jako związany z wykonywaniem mandatu posła wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego przez wnioskodawcę mandatu, a nie w trybie ustawy ogólnej, jaka jest u.d.i.p. Zdaniem tutejszego Sądu, skarżący (wnioskodawca) nie może dowolnie wybierać sobie podstawy prawnej, stanowiącej podstawę rozpoznania jego wniosku, jeżeli w jego sytuacji zastosowanie ma ustawa szczególna, w tym wypadku u.i.l. Zasadne zatem było stanowisko organu w niniejszej sprawie, że dostęp do informacji w trybie art. 9 ust. 2 u.i.l. wyklucza dostęp do informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. NRL jako organ samorządu zawodowego lekarzy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i takiej informacji udzielił na podstawie przepisów o izbach lekarskich (w części), natomiast co do części, tj. żądania udostępnienia kopii dokumentów, nie będących dokumentami urzędowymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ prawidłowo uznał, że nie są one informacją publiczną, i pisemnie poinformował o tym skarżącego. Na podstawie art. 9 pkt 2 u.i.l. skarżący został poinformowany, że spotkanie z dnia [...] września 2019 r. z przedstawicielami spółki [...] nie było protokołowane. Po zakończeniu spotkania została sporządzona informacja dla członków samorządu zawodowego lekarzy i innych zainteresowanych osób o poruszanych w czasie tego spotkania zagadnieniach, która została opublikowania i można się z nią zapoznać na stronie internetowej organu. W toku dalszej korespondencji organ wyjaśnił również skarżącemu, że do żądania w zakresie udostępnienia "wszelkiej innej dokumentacji wytworzonej w sprawie wraz z kopiami korespondencji między podmiotami" nie będą miały zastosowania przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przymiotu informacji publicznej nie posiada bowiem treść i postać dokumentów prywatnych, w szczególności dokumentów, które podmiot prywatny kieruje do organu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Organ trafnie wyjaśnił również, iż według art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie do każdego dokumentu, będącego w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. W związku z tym kopia korespondencji pomiędzy NRL, a prywatnym podmiotem, dotycząca spotkania Wiceprezesa [...] Rady Lekarskiej A. C. i [...] Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej G. W. z przedstawicielami [...] we wrześniu 2019 r., nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podsumowując, organ udzielił skarżącemu informacji, mających walor informacji publicznej, na podstawie u.i.l.; co do informacji nie posiadającej tego waloru- dokonał odmowy ich udzielenia. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie pozostaje zatem w bezczynności w udzieleniu informacji. W szczególności nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności w rozpoznaniu wniosku na podstawie (jak wskazano w skardze) art.4 ust.1 pkt 2 u.d.i.p., gdyż przepisy tej ustawy w ogóle nie miały w sprawie zastosowania. W konsekwencji skarga musiała zostać oddalona na podstawie art.151 p.p.s.a.