II SAB/Wa 1109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W piśmie z dnia 18 grudnia 2025 r. M. G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym M. G. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie mu za pośrednictwem ePUAP następujących informacji: 1. treść stanowiska Dyrektora Biura Audytu Wewnętrznego i Kontroli w MKiDN, pana M. M., o którym to stanowisku jest mowa w piśmie MKiDN z [...] października 2025 r., które załączył do wniosku; 2. datę tego stanowiska, 3. jakie konkretne działania ("czynności zaradcze, które jak wynika z jego stanowiska powinny skutkować w przyszłości zniwelowaniem tego typu sytuacji") podjęto i kiedy. W piśmie z dnia 28 października 2025 r. organ odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z tym twierdzeniem i z tej przyczyny wnosi skargę na bezczynność. Podkreślił, że informacja, o którą wnosił należy do sfery faktów, dotyczy sprawy publicznej, zaś stosowanie przepisów prawa materialnego powinno być zgodne z zasadami wykładni sprzyjającymi poszerzaniu obowiązku informacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł m.in., że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2025 r. w terminie ustawowym. Organ wyjaśnił, że stanowisko Biura Audytu i Kontroli, którego dotyczył wniosek, jest dokumentem wewnętrznym, którego opracowanie stanowi wkład do pisma Departamentu Mecenatu Państwa z dnia 14 października 2025 r. będącego odpowiedzią na wniosek skarżącego dotyczącego statutu Biblioteki Narodowej w W., doręczoną skarżącemu. Dla skonstruowania tejże odpowiedzi konieczna była współpraca w trybie roboczym z innymi jednostkami ministerstwa. Wytworzone w ramach realizacji wniosku skarżącego dokumenty i materiały, mają charakter wewnętrzny. Całościowe stanowisko, uwzględniające materiały robocze wytworzone w sprawie, zostało zaś przekazane skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie jest sporne w tej sprawie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy wnioskowana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] października 2025 r. informacja stanowi informację publiczną. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, bowiem jego przedmiotem jest treść dokumentu o charakterze wewnętrznym. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią zasadniczo taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] października 2025 r. dotyczył przedstawionych przez Dyrektora Biura Audytu Wewnętrznego i Kontroli MKiDN "koniecznych wyjaśnień i czynności zaradczych", o których organ wspomniał skarżącemu w piśmie z dnia 14 października 2025 r. Jak zasadnie zauważył organ, Dyrektor Biura złożył ww. wyjaśnienia, które stanowiły przedmiot wniosku, na potrzeby przygotowywania przez organ odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r. Taka odpowiedź została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia 14 października 2025 r. Informacja, której skarżący domagał się we wniosku z dnia [...] października 2025 r., dotyczyła natomiast wewnętrznej wymiany informacji pomiędzy różnymi jednostkami organizacyjnymi Ministerstwa w celu sporządzenia oficjalnego stanowiska organu. Taka wewnętrzna wymiana informacji nie stanowi – jak już wyżej przedstawiono – informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 28 października 2025 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko organu. W ocenie Sądu to, że w piśmie z dnia 14 października 2025 r. organ udzielił odpowiedzi w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany statutu Biblioteki Narodowej, a więc w szeroko pojętej "sprawie publicznej", nie oznacza, że informację publiczną stanowić będą wszystkie dokumenty i stanowiska organu, które zostały wykorzystane w procesie udzielania odpowiedzi na ww. wniosek. Uzyskane od Dyrektora Biura Audytu Wewnętrznego i Kontroli MKiDN wyjaśnienia w sprawie stanowiły jedynie jeden z elementów w procesie zmierzającym do udzielenia przez Ministra odpowiedzi skarżącemu. Wyjaśnienia pracownika organu nie były wszak skierowane do podmiotów zewnętrznych, nie stanowiły władczego działania tego organu i jako takie nie stanowiły informacji publicznej. Skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej, organ nie był uprawniony do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz był jedynie zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Jak już wskazano, w rozpoznawanej sprawie organ ten obowiązek wypełnił w ustawowym terminie. W ocenie Sądu, należy uznać, że odpowiedź organu z dnia 28 października 2025 r. stanowi realizację obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie można zarzucić organowi bezczynności w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.