II SAB/Wa 102/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

M. C. pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek (data wpływu do organu – [...] sierpnia 2017 r.) o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2018 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego jej zbadania, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Kolejnym pismem, z dnia [...] lutego 2018 r., organ zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r., a następnie pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wskazał termin zakończenia sprawy do dnia [...] grudnia 2018 r. Jednocześnie poinformował stronę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący w dniu [...] listopada 2019 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie w przedmiotowej sprawie, wskazując na konieczność niezwłocznego jej załatwienia. W dniu [...] grudnia 2019 r. M. C. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że postępowanie w jego sprawie winno być zakończone bez zbędnej zwłoki w terminie do dnia [...] września 2017 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w dniu [...] października 2017 r., tj. w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo upływu ww. terminów, Minister nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku i wydania stosownej decyzji, zgodnie z ww. art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4.800) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi potrzebował realnego – w okolicznościach przedmiotowej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. została wydana decyzja nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c i art. 22a tej ustawy jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Przed wniesieniem skargi, M. C. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2017 r.) wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż, zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia do Sądu skargi na bezczynność, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ do dnia [...] lipca 2018 r. zebrał dokumentację niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o czym poinformował skarżącego pismem z tej daty. Od zebrania dokumentacji w sprawie do wniesienia skargi na bezczynność upłynął ponad 1 rok i 5 miesięcy, a od złożenia wniosku 2 lata i 4 miesiące. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] stycznia 2018 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.) sprawa nie została załatwiona, zaś faktycznie decyzję w przedmiotowej sprawie wydano [...] grudnia 2019 r. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że w dacie wniesienia skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku M. C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Niewątpliwie zatem zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. ponad dwa lata, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad dwa lata nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji z urzędu, skarżący zaś o to nie wnioskował. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że na dzień wyrokowania decyzja administracyjna została przez organ wydana. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Odnośnie zaś wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy wyjaśnić, że stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej wyżej ustawy skarżący był zwolniony z obowiązku uiszczenia wpisu.