II SAB/Sz 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Burmistrz Miasta w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie [...]zł (słownie złotych: [...]).

Pismem z dnia 15 maja 2023 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 lipca 2023 r., działając przez pełnomocnika, M. P. i 1.M. P., dalej również jako: "skarżące", "strona skarżąca", powołując się m.in. na treść art. 53 § 2b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrz Miasta w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa. W uzasadnieniu skargi skarżące wyjaśniły m.in., że składają skargę na bezczynność organu "wobec wezwania strony z dnia 21 listopada 2019 r. do usunięcia naruszeń prawa jakie stwierdza się w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 26 maja 2016 r.". W ich ocenie, w sprawie administracyjnej wywołanej ich pismem doszło do naruszenia m.in. art. 35 § 3, art. 36 §1 i art. 37 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej; "k.p.a."). Z kolei w uzupełnieniu skargi strony podniosły, że brak jakiejkolwiek korespondencji organu w sprawie wskazywanych naruszeń prawa należy kwalifikować jako działanie naruszające zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 6 -12 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę, działając przez pełnomocnika, Burmistrz Miasta, dalej "organ", wniosła o oddalenie skargi wskazując, że z przepisów prawa nie wynika aby na organie jakim jest rada gminy ciążył obowiązek udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W art. 101 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 40, ze zm. dalej również jako: "u.s.g.") z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisy dotyczące wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w art. 101 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zostały uchylone. Strona skarżąca składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dacie 21 listopada 2019 r. w istocie zastosowała nieobowiązujące już przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Z powyższego wynika także, że ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 5-7 omawianego przepisu, a zatem niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów przypadku niepodjęcia: aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określonych w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej; aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi, co wynika z treści skargi i pisma precyzującego skargę jest bezczynność Burmistrz Miasta w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszeń prawa w uchwale Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 26 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "M. " w K. (Dz. Urz. Woj. Z. z [...] r. poz. [...], dalej również jako: "m.p.z.p.", "plan miejscowy"). W ocenie Sądu, takie określenie przedmiotu zaskarżenia oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, ponieważ działanie organu, a w zasadzie jego brak - w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym należy stwierdzić że, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieudzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez prawodawcę. W rozpoznawanej sprawie, strona w istocie zmierza do zakwestionowania zawartego w uchwale z dnia 26 maja 2016 r. wyznaczenia linii rozgraniczających drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem "20 KDW". Ewentualne wyeliminowanie wspomnianego oznaczenia, mogłoby nastąpić jedynie w wyniku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na kwestionowane ustalenia planu miejscowego, a zatem w drodze skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, mając na uwadze treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), skoro przedmiotowy plan został uchwalony dnia 26 maja 2016 r., konieczne było przed wniesieniem takiej skargi, wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją. W rozpatrywanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – skarżące pismem z dnia 21 listopada 2019 r. (data wpływu do organu w dniu 21 listopada 2019 r.) wezwały Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa. Rada nie odpowiedziała na to wezwanie. W takiej sytuacji, skarżące w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji) mogły wnieść skargę na kwestionowane ustalenia uchwały do sądu administracyjnego. Skarżące z tej możliwości nie skorzystały, zamiast tego – w dniu 15 maja 2023 r. wniosły skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, która – jak wyżej wywiedziono, jest niedopuszczalna. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz jedynie formalnym wymogiem wniesienia skargi. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1874/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1770/08). Skoro natomiast organ nie załatwia sprawy zgodnie z żądaniem zawartym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to w takim przypadku przysługuje skarga na akt, który był przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa (uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nie skarga na bezczynność polegającą na nierozpoznaniu tego wezwania. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że art. 52 § 3 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) przewidywał zarówno sytuację, gdy organ odpowiedzi na wezwanie udzielił – wówczas skargę można wnieść w terminie 30 dni od otrzymania tej odpowiedzi, jak i sytuację gdy organ odpowiedzi takiej nie udzielił – wówczas można wnieść skargę do sądu w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (o czym była już mowa powyżej). Odnosząc się natomiast do możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 35 k.p.a. (terminy załatwienia sprawy), art. 36 k.p.a. (obowiązek organu po upływie terminu załatwienia sprawy administracyjnej), art. 37 k.p.a. (ponaglenie), czy art. 6-12 k.p.a. (zasady ogólne postępowania administracyjnego), należy wskazać, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie planistyczne jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w takim wypadku organ nie jest zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów k.p.a. (podobnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 281/18). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi stronie skarżącej orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie "http://orzeczenia.nsa.gov.pl".