II SAB/Sz 46/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego, III. umorzyć postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od organu na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. A. G. (dalej; jako strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w prowadzonej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu na lokal usługowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. . W skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 25 § 1 i 3 w zw. z art. 37 §1 ustawy z dnia 16.06.1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U z 2025 r. poz. 1961 — dalej K.p.a) prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA - brak wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, do czego był zobowiązany organ na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. - dalej p.b.). Wobec tak postawionych zarzutów Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., 2) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, mimo niewykonania w terminie obowiązku, nałożonego w postanowieniu z dnia 29 października 2025 r., nr 311/2025 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego wstrzymania użytkowania pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. nr [...] obr. [...] miasta S. do dnia dzisiejszego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie nakazał przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, do czego był zobowiązany organ na podstawie art. 71 a ust. 4 p.b.. Zachowanie organu zdaniem Skarżącego sugeruje celowe wydłużanie postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny: W dniu 27 lutego 2025 r., do organu nadzoru budowlanego wpłynęło zawiadomienie A. G. informujące o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. (załącznik Nr 1). W dniu 20 marca 2025 r., na podstawie złożonego zawiadomienia pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrole w terenie, z której został sporządzony protokół. Następnie w dniu 24 marca 2025 r., sporządzono notatkę służbową, iż do materiału dowodowego dołączono wydruk stron internetowych z działalności gabinetu terapii logopedycznej i integracji sensorycznej na poddaszu należącym do O. K.. W dniu 07 kwietnia 2025 r., O. K., złożyła do tutejszego organu nadzoru budowlanego, "żądanie wystawienia zaświadczenia 217 K.p.a. potwierdzającego, że wezwanie do przedłożenia rysunków pomieszczenia w toku postepowania administracyjnego było bezpodstawne." Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2025 r. organ budowlany odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W dniu 18 kwietnia 2025 r., PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o udostępnienie (w przypadku posiadania wskazywanego dokumentu) inwentaryzacji w/w budynku mieszkalnego bądź projektu budowlanego wraz z rysunkami technicznymi, na podstawie którego został wybudowany w/w budynek mieszkalny. Na powyższe w dniu 07 maja 2025 r., Starosta S. udzielił odpowiedzi, z której wynika, że w rejestrach będących w posiadaniu Starosty nie odnaleziono zapisów o przyjęciu zgłoszenia lub wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonaniu robót budowlanych w obrębie budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. , przy ul. [...] w S. . W dniu 30 maja 2025 r., w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. , przesłuchano A. G. w charakterze strony, następnie w dniu 09 lipca 2025 r., przesłuchano K. K. pełnomocnika O. K.. W dniu 23 września 2025 r., PINB ustalił na podstawie informacji zamieszczonych Facebooku, że w przedmiotowym lokalu nadal prowadzony jest Gabinet [...]. W dniu 23 września 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , pismem znak: PINB.5161.1.2025.MK, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. nr 311/2025 znak: PINB.5161.1.2025.KB, wstrzymał użytkowanie pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. i nałożył O. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. , dokumentów: 1) opisu i rysunku określającego usytuowanie w/w obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowlanych na tej i sąsiedniej nieruchomości, z oznaczeniem obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno - użytkowymi, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenia lub kopii zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 7) pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami w terminie do dnia 30 grudnia 2025 r. (załącznik Nr 12). Na powyższe postanowienie w dniu 03 listopada 2025 r., O. K. złożyła zażalenie, do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, wniosek o wstrzymanie wykonania tego postanowienia oraz skargę na nierówne traktowanie strony. Akta sprawy zostały przesłane do organu odwoławczego zostały przekazane 6 listopada 2025 r. W dniu 12 listopada 2025 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek Skarżącego o przeprowadzenie kontroli w zakresie wykonania postanowieniem PINB z dnia 29 października 2025 w zakresie wstrzymania użytkowania lokalu. Pismem z dnia 6 listopada 2025 r. PINB poinformował Skarżącego, że akta sprawy zostały przekazane do ZINB wraz z zażaleniem O. K.. Po rozpatrzeniu zażalenia i zwrocie akt organ I instancji podejmie dalsze czynności w sprawie. Pismami z dnia 12, 19, 26 lutego 2026 r. Skarżący złożył do PINB pismo, w którym poinformował organ, że w dalszym ciągu w przedmiotowym lokalu jest prowadzona działalność i przychodzą klienci. Pismem z dnia 26 lutego 2026 r. organ powiatowy poinformował Skarżącego, że akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie gdzie zostały przesłane wraz ze skargą O. K. na postanowienie ZWINB z dnia 22 stycznia 2026 r. Po zwrocie akt organ zajmie się załatwieniem sprawy. Pismem z dnia 17 marca 2026 r. Skarżący wniósł do Zachodniopomorskiego Nadzoru Budowlanego w Szczecinie ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu tj. lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy. Postanowieniem z dnia 30 marca 2026 r. znak: WOA.766.12.2026.AK Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności ww. sprawie, stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i jednocześnie wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia ww. sprawy, liczony od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. W dniu 31 marca 2026 r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynęło powyższe postanowienie. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2026 r. znak: PINB.5161.1.2025.KB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał O. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, przez nią użytkowanych na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. . W dniu 1 czerwca 2026 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo Skarżącego, w którym wniósł o zobowiązanie organu do przesłania brakujących dokumentów i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. . Sąd wskazuje, że pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."). Bezczynność zachodzi wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei "przewlekłość" została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dalej wyjaśnić należy, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć taki stan, w którym organ, pomimo obowiązku załatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie nie czyni tego i nie wydaje wymaganego prawem rozstrzygnięcia. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia wynikającego z przepisów prawa. Inaczej rzecz ujmując rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Z treści art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 i 1841), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z art. 37 § 6 K.p.a, organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej Skarżący skorzystał z ww uprawnień wobec czego Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r. uwzględnił ponaglenie uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności ww sprawie, stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i jednocześnie wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowy termin dwóch miesięcy do załatwienia ww. sprawy, liczony od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Z powyższego wynika zatem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno mieć miejsce w ciągu jednego miesiąca, chyba że dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej - wówczas nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rozpoznając skargę Skarżącego należy zgodzić się z Zachodniopomorskim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie organ powiatowy wydał postanowienie z dnia 29 października 2025 r, znak: PINB.5161.1.2025.KB (nr 311/2025), na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, nakazujące sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego przedłożenie określonych dokumentów w terminie do 30 grudnia 2025 r. Ww. postanowienie pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, co oznacza to, że wraz z upłynięciem terminu wykonania nakazanego obowiązku, określonego w tym postanowieniu, organ powiatowy obowiązany był dokonać następnej czynności procesowej, w zależności od tego czy nakazany obowiązek przedłożenia określonych dokumentów została wykonany czy też nie został wykonany. Organ powiatowy jednakże czynności tej nie dokonał, a zatem był bezczynny. Również należy zgodzić się ze ZWINB, że bezczynność organu powiatowego nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem termin bezczynności organu powiatowego jest stosunkowo niedługi a ponadto strona zobowiązana do wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków wniosła zażalenie do organu odwoławczego a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 220/26 ze skargi O. K. postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2026 r. odrzucił skargę. Do tej sprawy były dołączone akta sprawy administracyjnej znak; PINB.5161.1.2025.MK, które następnie zostały dołączone do sprawy ze skargi A. G. (sygn. Akt II SAB/Sz 46/26). Zatem wniosek Skarżącego u uzupełnienie akt o jego pisma z dnia 12.11.2025 r., 12.02.2026 r., 19.02.2026 r., 26.02.2026 r. oraz 5.03.2026 r. jest bezprzedmiotowy bowiem całość dokumentów znajduje się w aktach administracyjnych, które były dołączone poprzednio do sprawy o sygn. II SA/Sz 220/26. Przechodząc do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że przewlekłość, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na prowadzeniu postępowania dłużej aniżeli jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przepis ten dyscyplinuje organ, którego działanie powinno być podporządkowane zadośćuczynieniu wyartykułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z przewlekłością mamy więc do czynienia wówczas, gdy organ, po wszczęciu postępowania prowadzi je opieszale, podejmuje kolejne czynności w zbyt dużych odstępach czasu, czy podejmuje czynności zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W świetle przedstawionej wyżej chronologii czynności podejmowanych przez organ, nie sposób, zdaniem Sądu, uznać postępowania za prowadzone przewlekle. Czynności przeprowadzone przez PINB wynikały z jednej strony w skutek wniosków Skarżącego a z drugiej strony z pism i zażaleń wnoszonych przez osobę na którą został nałożony obowiązek. Wszystkie podejmowane w toku postępowania czynności były konieczne z punktu widzenia załatwienia sprawy, a analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, uwzględniając okresy od niego niezależne, nie były zbyt długie. Zauważyć bowiem należy, że Organ po otrzymaniu postanowienia ZWINB z dnia 30 marca 2026 r. organ I instancji wydał w dniu 29 kwietnia 2026 r. decyzję nr 88/2026 nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu, użytkowanych przez O. K. na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w S. na terenie dz. o nr geod. [...] miasta S. . Wobec wydania decyzji wniosek Skarżącego o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy stał się bezprzedmiotowy dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zarzuty skargi częściowo za uzasadnione w przedmiocie bezczynności dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w tym zakresie skargę uwzględnił zaś na podstawie art. 149 § 1a uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego i na podstawie art. 151 p.p.s.a w pozostałym zakresie skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.ps.a orzeczono jak w puncie V wyroku.