II OSK 323/26

Dnia 18 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1541/25 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1541/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę D. sp. z o.o. w [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego, w pkt 1 stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania ostemplowanego projektu budowlanego; w pkt 4 zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że – w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego z 14 października 2024 r., nr 1386/OPO/2024 (zaskarżoną do WSA w Warszawie - sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2826/24), utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 28 lutego 2024 r., nr 10/PB/2024, o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, a także udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych A oraz B w zabudowie bliźniaczej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – wobec niewydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego, skarżąca Spółka przy piśmie z 18 marca 2025 r. złożyła ponaglenie w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji z 28 lutego 2024 r. oraz wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego. Finalnie, po wniesieniu w dniu 7 maja 2025 r. skargi na bezczynność oraz po zwróceniu Prezydentowi m.st. Warszawy przez Wojewodę Mazowieckiego przy piśmie z 22 maja 2025 r. jednego egzemplarza projektu budowlanego, w dniu 27 maja 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał skarżącej Spółce ostemplowany egzemplarz projektu budowlanego. Sąd I instancji wskazał na charakter i zakres postępowania sądowoadministractyjnego dotyczącego skargi na bezczynność [art. 149 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a."], w tym stwierdził, że skarżąca Spółka spełniła warunek formalny z art 53 § 2b p.p.s.a. do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Albowiem przy piśmie z 18 marca 2025 r. skierowała do Prezydenta m.st. Warszawy ponaglenie w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji z 28 lutego 2024 r. oraz wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego. Ponadto dla oceny zaistnienia bezczynności przez sąd administracyjny nie ma znaczenia to, że po wniesieniu skargi organ dokonał czynności, której dotyczyła skarżona bezczynność (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2025 r., SK 100/22, publ. OTK ZU 2024, seria A, poz. 65; wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1832/15). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd I instancji wskazał, że podstawy prawnej uprawnienia strony do żądania wydania ostemplowanego projektu budowlanego należy upatrywać w art. 34 ust. 4 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 63 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". W związku z ww. decyzją Wojewody sprawa z wniosku skarżącej Spółki została ostatecznie załatwiona w administracyjnym toku instancji. A zatem w takiej sytuacji ostemplowany projekt budowlany powinien zostać wydany inwestorowi niezwłocznie po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zatwierdzenie dokumentu musi znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w treści decyzji, ale również w treści samego dokumentu poprzez stosowną wzmiankę stanowiąca o tym, że to właśnie ten dokument prywatny, a nie inny, był przedmiotem badania, a następnie zatwierdzenia przez organ. Taki wniosek należy wyprowadzić z art. 34 ust. 4 P.b. (por. postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1869/12). W ocenie Sądu, brak wydania tak poświadczonego urzędowo egzemplarza projektu budowlanego, czy też brak jakiejkolwiek reakcji procesowej odnośnie do kwestii wydania tego projektu, pomimo ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego (z jednej strony) oraz wniosku i ponaglenia skarżącej (z drugiej strony), stanowi o bezczynności organu. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd l instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w sprawie; a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na to, że Prezydent m.st. Warszawy ostatecznie wydał skarżącej ostemplowany egzemplarz projektu budowlanego w dniu 27 maja 2025 r., zobowiązanie organu do dokonania tej czynności na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Dodatkowo Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wnosiła o wymierzenie organowi grzywny ani o przyznanie od niego na jej rzecz sumy pieniężnej. Analizując niniejszą sprawę, Sąd nie znalazł też podstaw, by wobec organu z urzędu zastosować którąś z instytucji uregulowanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Prezydent m.st. Warszawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność organu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący wniósł ponaglenie w zakresie innej czynności, tj. dotyczącej wydania ostemplowanego dziennika budowy, które umożliwiało skuteczne wniesienie skargi; - art. 35 i art. 37 "k.p.c." [powinno być "K.p.a."] przez niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, że organ I instancji, który nie dysponuje projektem budowlanym, który został wypożyczony inwestorowi, a następnie znajdował się w posiadaniu organu wyższego stopnia (przekazany przez inwestora) i nie został zwrócony do organu l instancji dopuszcza się bezczynności w jego wydaniu, a bezczynność ta stanowi dodatkowo rażące naruszenie przepisów prawa. W ocenie organu, w sprawie wydania ww. pozwolenia podejmowane były czynności niezbędne do realizacji zadań, bez zbędnej zwłoki i poszanowaniem prawa strony, której, po pierwszej, projekt został wydany, a po drugie, o wszystkich czynnościach związanych z brakiem posiadania projektu była informowana. Tymczasem organ do dnia 22 maja 2025 r. nie był w posiadaniu projektu, który mógł wydać. Trudno zatem organowi zarzucić bezczynność w tym o charakterze rażącym. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie Dz.U. z 2026 r., poz.143 t.j.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., trudno z tak sformułowanym zarzutem polemizować skoro przedmiotem skargi na bezczynność jest kwestia wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego, a zarzut dotyczy wydania ostemplowanego dziennika budowy. Ponadto trudno uznać aby dopuszczalność skargi na bezczynność determinowało to, że w dniu 19 lutego 2025 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w zakresie dopuszczalności skargi Sąd I instancji trafnie ocenił, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca Spółka przy piśmie z 18 marca 2025 r. złożyła ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., także w zakresie wydania ostemplowanego egzemplarza projektu budowlanego. Okoliczność ta oznacza, że została spełniona przesłanka z art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Należy w tym miejscu podkreślić, że działanie organu architektoniczno-budowlanego (czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), w zakresie wydania ostemplowanego (a więc podlegającego ocenie i zatwierdzeniu) projektu budowlanego, nie jest uzależnione od złożenia wniosku inwestora. To obowiązek organu wynika z mocy prawa. Treść art. 107 § 2, art. 109 i art. 130 K.p.a. oraz art. 34 ust. 4b i art. 42 ust. 1 pkt 4 P.b. uprawnia bowiem do sformułowania normy prawnej, zgodnie z którą wraz z doręczeniem decyzji ostatecznej lub najpóźniej niezwłocznie po jej wydaniu, inwestorowi powinien zostać zwrócony, będący przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę, egzemplarz projektu budowlanego. Wynika to stąd, że projekt budowlany dołączany jest do decyzji, która doręczana jest inwestorowi, ze względów pragmatycznych, tj. po to, by w przypadku kontroli, czy budowa realizowana jest zgodnie z projektem, nie istniała konieczność sięgania do projektu znajdującego się w posiadaniu organu administracji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 2353/12). Natomiast z art. 34 ust. 4a P.b. (w brzemieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.) wprost wynika, że w przypadku sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzeniu podlegają po trzy egzemplarze tych projektów, z których jeden egzemplarz przeznaczony jest dla inwestora. Z kolei stosownie do art. 42 ust 1 pkt 4 P.b. przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor jest obowiązany przekazać kierownikowi budowy projekt budowlany. Oznacza to, że taki egzemplarz projektu budowlanego po ostatecznym zatwierdzeniu projektu budowanego, powinien być przekazany inwestorowi, co następuje w przypadku gdy pozwolenie na budowę staje się ostateczne (z uwagi na brak odwołania lub wydanie przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji lub zaistnienie warunków z art. 130 § 4 K.p.a.). Inwestor może przystąpić legalnie do budowy po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ co do zasady przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (patrz: art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). Dlatego dla zaistnienia bezczynności w ww. zakresie ma znaczenie to kiedy organ I instancji dowiedział się o ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę i to od tego momentu powinien podjąć działania celem zwrócenia inwestorowi egzemplarza projektu budowlanego. Natomiast ewentualne wniesienie skargi na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Stąd uprawniony jest wniosek, że termin zwrotu projektu budowlanego zależy od sposobu zakończenia sprawy urzędowej. Z reguły organ oddaje dokumentację niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji lub załatwieniu sprawy, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 35 i art. 37 K.p.a., został błędnie sformułowany. Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów K.p.a., lecz – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Co do bezczynności Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a co do jej kwalifikowanej postaci (rażącego naruszenia prawa) – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Już chociażby z tego względu skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, co jednak nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Zatem co do oceny Sądu I instancji, że bezczynność ta miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa", to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, że Sąd swoją ocenę w tym zakresie oparł na niewadliwym stwierdzeniu, że projekt budowlany, po zatwierdzeniu go przez organ w stosownej decyzji, powinien zostać wydany inwestorowi niezwłocznie po zakończeniu postępowania administracyjnego. Co prawda, jest to lakoniczna ocena Sądu I instancji, niemniej w skardze kasacyjnej co do tej oceny nie sformułowano odpowiedniego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Samo zaś zrelacjonowanie w skardze kasacyjnej przebiegu postępowania, w szczególności w związku z wniesioną skargą do sądu administracyjnego na decyzje o pozwoleniu na budowę i to, że organ I instancji nie był w posiadaniu egzemplarza projektu budowlanego – nie może podważać skutecznie zaskarżonego wyroku, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, o czym mowa była na wstępie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 35 i art. 37 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.