II SAB/Sz 41/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. stwierdza bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Burmistrza Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącego Ł. K. sumę pieniężną w wysokości [...] złotych, V. zasądza od Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga L. K. (zwany dalej "Skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta W. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność I. i T. K. oraz L. K.. Skarżący wniósł o: 1) uznanie, iż bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 2) o zasądzenie kwoty 5000 zł na rzecz [...] Schroniska dla zwierząt. W uzasadnieniu skarżący podał, że organ nie podejmuje żadnych czynności, albo podejmuje czynności pozorne, które nie zmierzają do zakończenia postępowania. Z akt postępowania wynika, że w dniu 22.09.2021 r. strony tego postępowania złożyły wniosek o zatwierdzenie podziału ww. działki. W trakcie toczącego się postępowania Burmistrz Miasta W. pozytywnie zaopiniował projekt podziału (postanowienie Burmistrza nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r.) W dniu 15 czerwca 2022 r. strona złożyła wymagane dokumenty do organu I instancji, w tym projekt podziału sporządzony na mapach zasadniczych w skali 1:500, uprzednio przyjętych w dniu 13 czerwca 2022 r. przez Starostę W. do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w W.. Do dnia 15 czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta W. nie wydał decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skarżący w dniu 17 lutego 2023 r. złożył ponaglenie na Burmistrza Miasta W. na przewlekłość postępowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W uzasadnieniu ponaglenia podał, iż Burmistrz Miasta W. od dnia wydania postanowienia opiniującego pozytywnie podział działki nr [...] położonej w W. nie podejmuje żadnych czynności albo podejmuje czynności pozorne. W piśmie organu I instancji z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...] przekazującym ponaglenie odniósł się do złożonego ponaglenia wskazując, że wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nie jest możliwe, gdyż w związku z wątpliwościami Wydziału Gospodarki Nieruchomościami do złożonych map dotyczących projektu podziału nieruchomości - działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w W. przy ul [...] na podstawie artykułu 94 ustęp 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrócono się do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Środowiska o ponowne sprawdzenie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Burmistrz Miasta W. kolejnymi zawiadomieniami z art. 36 §1 k.p.a. przedłużał termin załatwienia sprawy zatwierdzenia podziału wskazując powyższą okoliczność ustalając ostateczny termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i w tym zakresie wskazało, że Burmistrz Miasta W. dopuścił się przewlekłości i bezczynności w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha położonej w W. jednocześnie stwierdzając, że przewlekłość i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył termin do załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podało, że w dniu 15 czerwca 2022 roku dokumentacja dotycząca postępowania w sprawie podziału przedmiotowej działki w celu wydania decyzji zatwierdzającej jej podział na nowe działki, została złożona i przyjęta do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w W. wraz z wykazami zmian dotyczących danych ewidencyjnych oraz protokołu przyjęcia granic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z artykułem 110 § 1 k.p.a., stanowiącą zasadę związania organu administracji publicznej z wydanym przez siebie postanowieniem w aspekcie proceduralnym, postanowienie które zostało doręczone lub ogłoszone stronie nie może być zmienione ani uchylone przez ten organ który je wydał. W każdym wypadku związania chodzi o to aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie nie dokonywał samowolnie zmian w postanowieniu ani też go nie uchylał i zastępował go innym rozstrzygnięciem. Wyjaśnił także, że wyeliminowanie bądź zmiana postanowienia które weszło do obrotu prawnego może nastąpić jedynie w trybie przepisów przewidzianych w rozdziałach 12 i 13 k.p.a. Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że rację ma ponaglający, iż Burmistrz Miasta W. od doręczenia stronom postanowienia z dnia [...] listopada 2021 r. opiniującego podział nieruchomości od 15 czerwca 2022 r. pozostawał w przewlekłości w zakresie załatwienia jego sprawy. Uznało również, że pozostał także w bezczynności w rozpoznaniu wniosku stron i procedował w sprawie nieprawidłowo bowiem był nie uprawniony do wydania kolejnego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału ww. nieruchomości. Niesporne bowiem jest, zdaniem Kolegium, że organ nie załatwił wniosku strony w terminie określonym w artykule 35 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, należy wskazać, iż zarówno bezczynność jak i przewlekłość prowadzonego postępowania związane są z naruszeniem ustawowego terminu i przypisanej procedury do załatwienia sprawy i nie ma znaczenia tak z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności czy zostało spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organów w jego podjęciu. Burmistrz Miasta W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem projektowany podział nieruchomości dz. [...] jest niezgodny z planem miejscowym, tj. § 25 uchwałą nr VIII/V/50/19 Rady Miasta Wałcz z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie przez organ , sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna albowiem Skarżący poprzedził ją wniesieniem ponaglenia do właściwego organu. Postanowienie, podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. W trakcie tego postępowania organ dokonuje oceny wstępnej projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału określonej w art. 93 ust. 1-2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, względnie art. 94 ust. 1 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2537/12). Przyjmując, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, uznać należy, iż organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 814/09). W tym miejscu należy podkreślić, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział, nie może odmówić takiego podziału wbrew takiej opinii, oznaczałoby to bowiem naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej art. (8 k.p.a). Burmistrz Miasta W. wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r. o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha w W. – Miasto, obręb ewidencyjny Miasta W. i doręczając je stronom, był powyższym postanowieniem związany w myśl zasady wyrażonej w art. 110 §1 k.p.a. Po złożeniu w dniu 15 czerwca 2022 r. zatwierdzonej dokumentacji, uprzednio przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w W., organ winien podjąć niezbędne czynności zmierzające do zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości. Pojawiające się wątpliwości dotyczące braku zgodności zaopiniowanego podziału nieruchomości nie mogły stanowić argumentu uzasadniającego za ustawicznym przesuwaniem terminu zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zważywszy, że wniosek został złożony w dniu 22 września 2021 r. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisane wyżej działania organu, sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19, że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność nie wynikała z bierności organu, lecz z wykonywania czynności, które winien wykonać jeszcze przed wydaniem postanowienia. Sytuacja, w której strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który wykazuje niewystarczające zainteresowanie sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na ocenę tę ma również wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz przepisów prawa miejscowego. Sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd stwierdził bezczynność o charakterze kwalifikowanym i na podstawie art. 149 § 2 pkt 1 p.p.s.a zobowiązał Burmistrza Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 września 2021 r. w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Mając uwadze treść art. 149 § 2 p.p.s.a, sąd zasądził na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (tysiąca złotych) od Burmistrza Miasta W.. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił uznaniu sądu, co oznacza, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz L.K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Orzeczenia przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).