I OSK 2308/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Wałcz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 41/23 w sprawie ze skargi Ł.K. na bezczynność Burmistrza Miasta Wałcz w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 41/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.K. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza Miasta Wałcz (dalej: organ/skarżący kasacyjnie) w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, w punkcie pierwszym stwierdził bezczynność Burmistrza Miasta Wałcz w przedmiocie rozpoznania wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zobowiązał Burmistrza Miasta Wałcz do rozpoznania wniosku skarżącego z 22 września 2021 r. w terminie miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie czwartym przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w punkcie piątym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego pominięciu, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu uznać należało, że w chwili wyrokowania, organ nie mógł wykonać czynności (nie mógł wydać decyzji); 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 (p.p.s.a. – przyp. NSA) przez przyznanie organowi sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przez przyjęcie, że Burmistrz Miasta Wałcz dopuścił się bezczynności, a w szczególności dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy obiektywne okoliczności uniemożliwiły organowi zakończenie postępowanie, wydając decyzję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w związku z wątpliwościami Wydziału Gospodarki Nieruchomościami do złożonych map dotyczących projektu podziału nieruchomości, zwrócono się do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Środowiska o ponowne sprawdzenie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W dniu 30 czerwca 2022 r. wystosowano zawiadomienie z informacją, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 grudnia 2022 r., ze względu na przekazanie dostarczonych dokumentów do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Środowiska w celu ponownego sprawdzenia zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W dniu 19 grudnia 2022 r. po raz kolejny wystosowano zawiadomienie z informacją, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 czerwca 2023 r. Organ podkreślił, że w postępowaniu objętym ponagleniem wystąpił problem o charakterze merytorycznym. Organ pierwotnie w dniu 12 listopada 2021 r. wydał postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny podział nieruchomości; wydanie postanowienia umożliwiło złożenie wniosku o podział, co nastąpiło 15 czerwca 2022 r. W dniu 30 czerwca 2022 r. w ramach działania wewnętrznego organu Wydział Gospodarki Nieruchomościami zwrócił się do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Środowiska o ponowne przeanalizowanie zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. Uchwałą NR VIII/V/50/19 Rady Miasta Wałcz z 26 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wałcz dla terenu położonego przy ulicy [..]. Ponowna analiza prowadziła do wniosku o braku zgodności z ustaleniami planu miejscowego, tj. w szczególności z § 25 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się następujące parametry działek uzyskiwanych w wyniku procedury scalania i minimalna powierzchnia podziału działki dla terenów MN, MN/U: 800 m2. Już tylko to postanowienie stałoby się powodem wydania odmownej decyzji w zakresie podziału nieruchomości. Posiadając wiedzę na temat braku zgodności, organ podjął działania w ramach informowania o prawie, wydanie bowiem decyzji podziałowej mimo braku zgodności doprowadziłby do wydania decyzji obarczonej wadą nieważnościową. Organ, działając w ramach budowania zaufania, podjął dialog z uprawnionym geodetą, reprezentującym w toku postępowania wnioskodawcę. Tym niemniej, czynności te jako niemające wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie nie podlegały adnotacji do akt. Wobec niedających usunąć się wątpliwości organ zwrócił się do uprawnionego geodety o przedłożenie projektu mapy podziałowej na podkładzie planu zagospodarowania miejscowego. Powyższe umożliwiło kategoryczne stwierdzenie organu co do niezgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania. Organ w dniu 22 lutego 2023 r. wydał ponownie postanowienie, znajdujące się w aktach sprawy. Strona wniosła zażalenie na przedmiotowe postanowienie. Jednocześnie organ, przekazując akta do organu odwoławczego, wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 15 listopada 2021 r. W ocenie organu, wobec wystąpienia przez stronę z zażaleniem od postanowienia oraz wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ nie mógł wykonać czynności. Wskazując na art. 35 § 5 k.p.a. podano, że okres ten jest okresem, w którym nie biegnie termin do załatwienia sprawy, tym samym uznać należy, że w okresie tym organ nie może podejmować czynności procesowych, a tym bardziej nie może zakończyć postępowania bez uprzedniego zakończenia postępowania wpadkowego (wydanie niewadliwego postanowienia). Skoro organ w tym okresie nie mógł wykonać czynności, to logicznym jest, że nie mógł pozostawać w bezczynności. Organ zwrócił uwagę, że należy rozróżnić bezczynność od przewlekłości. W niniejszej sprawie, organ nie tylko podejmował czynności, ale i podejmował czynności bezpośrednio zmierzające do załatwienia sprawy (wydając postanowienie, na które skarżący wniósł zażalenie). Skoro zatem organ podejmował czynności bezpośrednio zmierzające do załatwienia sprawy, to nie pozostawał w bezczynności, a co najwyżej w przewlekłości. Będąc natomiast w przewlekłości, nie mógł pozostawać w bezczynności. Dodatkowo organ podniósł, że czynności, które podejmował czynił, aby móc wydać decyzję niewadliwą i zgodną z żądaniem skarżącego; w tym kontekście nie sposób ocenić tego działania jako rażąco naruszającego prawo. Końcowo organ podniósł, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W zakresie przyznania sumy pieniężnej, organ stwierdził, że Sąd w żaden sposób nie uzasadnił tej kwoty, powołując się jedynie na możliwość jej przyznania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 § 3 k.p.a. zgodnie z którym w I instancji załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga wniesiona do Sądu I instancji, odmiennie jak w przypadku ponaglenia do SKO, dotyczyła zarzutu bezczynności. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym definiowana jest jako przypadek, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy odnotowano, że organ I instancji określił dodatkowy termin jej załatwienia. Zawiadomieniem z 30 czerwca 2022 r. poinformowano, że sprawa zostanie załatwiona do 31 grudnia 2022 r., a kolejnym zawiadomieniem z 19 grudnia 2022 r. wyznaczono termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2023 r. Oba te zawiadomienia zostały wystosowane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Oczywiście wystosowanie takiego zawiadomienia nie stanowi dla organu usprawiedliwienia w każdym wypadku, jeżeli odraczanie terminu załatwienia sprawy nie jest uzasadnione, strona może bronić się zarzutem przewlekłości postępowania, która ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność do sądu została wniesiona 17 lutego 2023 r., a zatem przed upływem terminu wyznaczonego przez organ. Należy jednak zauważyć, że skarżący, dopełniając warunku wyczerpania środków zaskarżenia, wniósł 17 lutego 2023 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia na przewlekłość postępowania. Ponaglenie to zostało uwzględnione, a SKO postanowieniem z 6 marca 2023 r. wskazało, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości i bezczynności i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2023 r. Wobec uwzględnienia zarzutu przewlekłości, wiążącym dla organu terminem do załatwienia sprawy stał się termin określony przez SKO. W dacie orzekania przez Sąd I instancji termin ten już upłynął, zatem uznanie stanu bezczynności było zasadne. Istnieje w skardze kasacyjnej rozbieżność między przedmiotem zarzutu z pkt 1 skargi, który dotyczy art. 35 § 3 k.p.a., a uzasadnieniem, w którym wskazano na art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy określonych k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Zaistnienie żadnej z tych okoliczności nie zostało w sprawie stwierdzone, a w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych. W sprawie nie doszło do zawieszenia postępowania ze względu na wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z 12 listopada 2021 r., a ono było w sprawie ostateczne. Wydanie kolejnego postanowienia z 22 lutego 2023 r. w tym samym przedmiocie, bez usunięcia z obrotu prawnego postanowienia dotychczasowego, a następnie prowadzenie postępowań związanych z tym postanowieniem, nie są czynnościami mogącymi mieć wpływ na termin załatwienia sprawy i uzasadniać zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność, co miało miejsce w sprawie, sąd jest uprawniony do wymierzenia grzywny, nakładając ją nie naruszył zatem tego przepisu. Nie przekroczył też Sąd I instancji przysługującego mu zakresu swobody, jeżeli chodzi o jej wysokość. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to, zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r. i w drugim półroczu 2022 r. (M. P. z 2023 r. poz. 218) wynosiło 5540,25 zł, a w drugim półroczu 2022 r. wyniosło 5783,75 zł. Nałożona kwota grzywny mieści się zatem w granicach wyznaczonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast pod adresem uzasadnienia Sądu I instancji nie zgłoszono zarzutu, albowiem nie określono naruszonego przepisu, w szczególności nie wskazano na art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Zauważyć trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej do tego zarzutu się nie odnosi, zatem zarzut ten pozbawiony jest uzasadnienia. Teza, że obiektywne okoliczności uniemożliwiły organowi zakończenie postępowania nie znajduje potwierdzenia, a zarzuty pod adresem ustaleń faktycznych nie zostały podniesione. Za przemawiające za rażącym naruszeniem prawa Sąd I instancji uznał zaś nieskomplikowany charakter sprawy i oczywistość naruszenia obowiązków. W kontekście podniesionego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wadliwie Sąd I instancji zawarł w sentencji zarówno rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, jak i pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. zawiera trzy alternatywne rozstrzygnięcia, a zastosowanie któregoś z nich zależy od okoliczności przypadku. Jeżeli chodzi o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, to rozstrzygnięcie to powinno zostać wydane w przypadku, gdy w dacie orzekania przez sąd, organ nadal pozostaje w bezczynności i nie wydał wymaganego aktu lub nie dokonał czynności. Jeżeli zaś po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydał akt lub podjął czynność i nie pozostaje już w bezczynności, to zastosowanie powinien znaleźć art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wówczas sąd ogranicza się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co również daje podstawę do zastosowania art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 149, teza 2.). Równoczesne zastosowanie obu rozstrzygnięć nie jest zatem prawidłowe, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawą skargi kasacyjnej może być zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego istotnego wpływu nie można w sprawie stwierdzić, nadto obowiązek jego wykazania spoczywa na wnoszącym skargę kasacyjną, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.