II SAB/Sz 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność organu miała charakter rażący, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "D. w S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia zażalenia z dnia [...] maja 2019 r. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Zaświadczeniem z dnia [...] marca 2019 r., wystawionym dla Spółdzielni Mieszkaniowej "D. " (zwana dalej: "Spółdzielnią" lub "skarżącą") Prezydent Miasta S. (zwany dalej: "organem") potwierdził, że z dniem [...] stycznia 2019 r., nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu położonego w S. przy ul. [...]. Spółdzielnia skierowała do ww. organu pismo z dnia [...] marca 2019 r., w którym podniosła, że postępowanie wszczęte przez organ na wniosek z dnia [...] listopada 2014 r., winno ulec umorzeniu. Wniosła o wydanie nowego zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Argumentowała, że zaświadczenie doręczone Spółdzielni w dniu [...] marca 2019 r. opatrzone jest datą "[...].03.2019 r.", która jest błędna. Zaświadczenie dotyczące przedmiotowego gruntu mogło bowiem zostać wystawione po złożeniu organowi niniejszego oświadczenia. W odpowiedzi na powyższe udzielonej w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] organ poinformował Spółdzielnię, że zaświadczenie wydane w dniu [...] marca 2019 r. pozostaje w mocy i nie ma potrzeby wydawania nowego zaświadczenia. Spółdzielnia wystąpiła do Wojewody z zażaleniem na "postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia", wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu wydania nowego zaświadczenia. Pismo organu z dnia [...] maja 2019 r. zawiera minimalną treść postanowienia (art. 124 k.p.a.), stąd Spółdzielnia traktuje przedmiotowe pismo, jako postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.), mimo że nie nadano mu nazwy postanowienia. W związku z ww. zażaleniem, Wojewoda (zwany dalej: "Wojewodą") poinformował, Prezydenta [...], że jego pismo z dnia [...] maja 2019 r., traktowane przez stronę jako postanowienie, jest jedynie zawiadomieniem o odmowie wydania nowego zaświadczenia, na okoliczność potwierdzenia faktu przekształcenia z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że zaświadczenie z dnia [...] marca 2019 r., mimo że przedwczesne, zgodne było – co do istoty – z żądaniem strony określonym w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Wskazał, że zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a., zaświadczenia nie podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). Z uwagi na specyfikę zaświadczenia, nie ma przeszkód prawnych, aby w sprawie tej wydać nowe zaświadczenie, np. w przypadku zmiany aktualnego stanu prawnego i faktycznego. Spółdzielnia wniosła ponaglenie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia. W skardze do Sądu Spółdzielnia wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania postanowienia rozstrzygającego w sprawie zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu zażaleniowym, - zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, - rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zgadza się z treścią zaświadczenia o przekształceniu prawa do nieruchomości. Kwestionowana jest wyłącznie data wystawienia zaświadczenia. Zdaniem Spółdzielni zaświadczenie z dnia [...] marca 2019 r. było przedwczesne. W związku z tym Spółdzielnia wystąpiła o wydanie nowego zaświadczenia. W odniesieniu do pisma Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., Spółdzielnia stwierdziła, że stanowi ono wyłącznie korespondencję pomiędzy organami I i II instancji. Pismo do jest adresowane do Prezydenta [...], a nie do skarżącej. W piśmie tym nie zawarto żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego zażalenia. Uwzględniając zarówno treść tego pisma oraz fakt zwrotu akt sprawy organowi I instancji, Spółdzielnia uznała, że Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie jej zażalenia. W dalszej części skargi Spółdzielnia przedstawiła argumentację wskazującą, że pismem organu z dnia [...] maja 2019 r. nastąpiła odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia, co oznacza, że Wojewoda zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym. Mając na uwadze okres, który upłynął od chwili wniesienia zażalenia oraz wyczerpania środków zaskarżenia w postaci ponaglenia, Spółdzielnia uważa, że niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę legalności działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), która w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." obejmuje rozpatrywanie skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Dokonana przez Sąd kontrola sprawy, według wyżej powołanego kryterium, potwierdziła zasadność stanowiska skarżącej, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu jej żądania. Strona poprzedziła przy tym skargę wniesieniem ponaglenia na bezczynność organu (art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), co oznacza, że wymóg wyczerpania środka zaskarżenia w tej sprawie został spełniony. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Wnosząca skargę Spółdzielnia zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpatrzenia zażalenia skarżącej na pismo organu I instancji z dnia [...] maja 2019 r., traktowane przez skarżącą, jako postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu. Uwzględniając powyższe, w kontekście zarzutów przedstawionych w skardze, Sąd podkreśla, że w doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie. Terminy do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę ze skargi na bezczynność zobligowany jest ustalić, czy w kontekście wyżej przedstawionych wymogów organ pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu sprawy, nie ocenia natomiast trafności żądania strony w sprawie inicjowanej przed organem administracji publicznej. Stąd za przedwczesną i niemogącą podlegać na obecnym etapie kontroli sądowej, Sąd uznaje argumentację skarżącej co do konieczności wydania przez organ wnioskowanego przez nią zaświadczenia, jaki i argumentację, że pismo organu objęte zażaleniem spełnia wymogi przypisane postanowieniu wydanemu w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dotyczących wydania zaświadczenia. Istota sporu wymaga natomiast przesądzenia, czy Wojewoda pozostawał bezczynny w sprawie podniesionej pismem kierowanym do niego przez skarżącą z dnia [...] maja 2019 r. Sąd w sporze tym przyznaje racje stanowisku skarżącej, bowiem organ nie podjął się załatwienia sprawy w prawnie zakreślonych sposobach rozpoznania pisma inicjującego postępowanie zażaleniowe przed organem administracji publicznej. W sprawie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Stosownie do art. 141 § 1 tej ustawy, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jedynie na marginesie sąd wskazuje, że wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia mogą: mieć charakter ściśle procesowy (dotyczą kwestii wyłaniających się w toku postępowania); charakter procesowy, ale swym rozstrzygnięciem wpływające na dalszy bieg postępowania; odnosić się do istoty sprawy lub też powodując powstanie skutku materialnoprawnego. W odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Jeżeli nie ma ku temu przeszkód, organ winien dążyć do merytorycznego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objętej zażaleniem. Inaczej będzie, gdy organ II instancji stwierdzi, że zażalenie jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 134 w zw. art. 141 § 1 k.p.a., organ II instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten określa formę zakończenia postępowania wstępnego organu rozpatrującego zażalenie. Przesłanki niedopuszczalności odwołania/zażalenia dzielą się na mające charakter podmiotowy i przedmiotowy. Na tym etapie postępowania organ nie bada, czy środek zaskarżenia jest merytorycznie uzasadniony. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną/postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, czy też w przypadku, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie, jak również w sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej/postanowienia, a w konsekwencji nie jest przewidziany w tej sytuacji administracyjny tok instancji rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych pozostaje natomiast w bezpośrednim związku z kwestią przyznania lub nie jednostce statusu strony. Uwzględniając powyższe, abstrahując natomiast od zapatrywań Wojewody co do prawnego obowiązku zachowania się organu oraz trafności stanowiska skarżącej w kwestii zasadności wydania zaświadczenia, organ II instancji, do którego wpłynęło pismo inicjujące postępowanie zażaleniowe, miał obowiązek, czego w sprawie nie dokonał, podjęcia rozstrzygnięcia w jednej z wyżej przedstawionych form postanowienia, przewidzianych dla zakończenia sprawy wywołanej zażaleniem. Za tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze wstępnym czy merytorycznym kończącym rozpatrzenie zażalenia skarżącej, nie może być uznane pismo Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. Po pierwsze dlatego, że nie jest adresowane do wnoszącej zażalenie, ale do organu I instancji. Z akt sprawy nie wynika, czy pismo to w ogóle zostało skarżącej przesłane przez Wojewodę. Po drugie, pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia co do zażalenia ani o charakterze prawnomaterialnym, ani procesowym, nie nadaje się ono do poddania skutecznej kontroli sądowej. Pismo to może mieć co najwyżej charakter informacyjny. Oznacza to, iż trafny jest zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu zażalenia skarżącej. Konieczne jest tym samym zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego pisma w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, przy tym, że stan bezczynności organu przybrał charakter rażący. Świadczą o tym okoliczności wynikające z przedstawionych Sądowi przez organ akt sprawy. Wynika z nich, że zażalenie skarżącej wpłynęło za pośrednictwem organu I instancji w dniu [...] czerwca 2019 r. Aktualnie Wojewoda pozostaje w 12. miesięcznej zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Taki upływ czasu wskazuje na rażące naruszenie przez organ swych obowiązków. Za ustalonym charakterem bezczynności organu przemawia ponadto fakt, że organ w ww. okresie nie skierował do strony ani swego pisemnego stanowiska, ani nie podał przyczyn nierozpatrzenia zażalenia, zwrócił zaś akta sprawy organowi I instancji, co świadczy o lekceważącym traktowaniu skarżącej. Uwzględniając charakter uznaniowy możliwości nałożenia na organ grzywny z tytułu stwierdzenia rażącej formy bezczynności organu (art. 149 § 2 p.p.s.a.), przy braku w tym zakresie żądania skarżącej, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach należnych skarżącej od organu Sąd orzekł, jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.