I SAB/Wa 12/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] w [...] (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...],opisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na dotychczasowy tok postępowania w sprawie, podkreślając, że od daty złożenia do organu powołanego na wstępie wniosku upłynął ponad rok, a Prezydent sprawy nie załatwił - co świadczy o bezczynności organu. W związku z tym skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 kpa poprzez niewydanie aktu w terminie do tego wskazanym, względnie w terminie przedłużonym zgodnie z treścią normy art. 36 kpa oraz wniosła o stwierdzenie, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności organu a także o zobowiązanie Prezydenta do rozpatrzenia wspomnianego na wstępie wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt z Sądu jak również o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] zł i zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podnosząc, że w sprawie zaszła konieczność jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku, po ustaleniu czego zostanie zlecone wykonanie operatu szacunkowego nieruchomości. [...] została również zobowiązania do uporządkowania wpisów w dziele [...] księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, co jest niezbędne dla zakończenia postępowania. W ramach rozpatrywania wniosku organ poczynił jednak część ustaleń możliwych do przeprowadzenia niezależnie od ostatecznego zakresu wniosku o przekształcenie. W wyniku przeprowadzonej analizy dostępnych materiałów archiwalnych ustalił w granicach jakich dawnych nieruchomości [...] położona jest opisana nieruchomość. Po potwierdzeniu przez skarżącą zakresu wniosku możliwe będzie przygotowanie wystąpień do odpowiednich organów z prośbą o udzielenie informacji, czy nie toczą się postępowania dotyczące roszczeń do tej nieruchomości. Jednocześnie organ zauważył, że skarżąca została poinformowana o czynnościach niezbędnych do przeprowadzenia w celu zakończenia niniejszego postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę na trudną sytuację prawną zaistniałą w przedmiotowej sprawie, z powodu której to sytuacji w korespondencji prowadzonej ze skarżącą podał, że zakończenie postępowania nastąpi do [...] kwartału 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie [...] czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sformułowanie "bez zbędnej zwłoki" oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Zgodnie z ustawą załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania - art. 35 § 3 kpa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2017 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...],opisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania aktu w sprawie w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, iż organ procedował opieszale a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin rozpoznania wniosku. Zauważyć przy tym należy, że Prezydent wydał zaświadczenie o wszczęciu postępowania w sprawie po upływie ponad pół roku od złożenia przez skarżącą przedmiotowego wniosku (zaświadczenie z dnia [...] września 2018 r.) i po podjęciu przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2018 r. interwencji pisemnej. Kolejną czynność w sprawie organ dokonał dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. występując do Wydziału [...] Urzędu [...] o wypożyczenie akt własnościowych opisanej nieruchomości. Żądane akta wpłynęły do organu przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. i w dniu [...] października 2019 r. zostały zwrócone. Z kolei pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ wystąpił o wypożyczenie akt lokalizacyjnych nr [...], co uczyniono przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Następnie, wobec braku działań ze strony organu w rozpoznaniu wniosku, skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2019 r wystąpiła o pilne załatwienie sprawy. W reakcji na powyższe Prezydent pismem z dnia [...] listopada 2019 r. ponownie wystąpił o wypożyczenie akt własnościowych nieruchomości a pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wskazał stronie na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie i podał termin jej zakończenia na koniec [...] kwartału 2020 r. Zatem stwierdzić należy, że Prezydent nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco skarżącej o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to bowiem dopiero pismem z dnia [...] listopada 2019 r., wystosowanym, jak się wydaje, w reakcji na ponaglenie strony z dnia [...] listopada 2019 r. Ponadto na uwagę zasługuje, że w odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, iż w sprawie nie można jednoznacznie określić przedmiotu wniosku, co stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym. Z wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., bezsprzecznie można wskazać przedmiot wniosku. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sad uznał natomiast, że nie ma podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ppsa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca Sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Ustawodawca zatem pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanym przepisie użyto słowa "może"). Zatem przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.