II SAB/Sz 163/22

Sygn. [...] II SAB/Sz 163/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ś. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej "wnioskodawca", "skarżący") złożył w dniu 12 maja 2022 r. w sposób elektroniczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Celowego Związku Gmin [...] w N. (dalej "organ"). Wnioskodawca podał, że: 1. prosi o przekazanie dokumentów dotyczących każdego z (maksymalnie pięciu) sektorów budowanej kwatery, w którym wykonano warstwę uszczelniającą mineralną o grubości minimum 50 cm: - kopia protokołów wykonania/odbioru warstwy uszczelniającej mineralnej; - kopia wyników badania współczynnika filtracji warstwy uszczelniającej; 2. prosi o przekazanie dokumentów dotyczących każdego z (maksymalnie pięciu) sektorów budowanej kwatery, w którym wykonano uszczelnienie folią PEHD o grubości minimum 2 mm: - kopia protokołów wykonania/odbioru uszczelnienia; - kopia wykonanych badań jakości spawów, w tym prób szczelności; 3. prosi o przekazanie dokumentów dotyczących każdego z (maksymalnie pięciu) sektorów budowanej kwatery, w którym wykonano warstwę drenażowo-ochronną o grubości minimum 50 cm: - kopia protokołów wykonania/odbioru warstwy uszczelniającej mineralnej; - kopia wyników badania współczynnika filtracji warstwy uszczelniającej; 4. prosi o odpowiedź na pytanie, czy do wykonania warstwy uszczelniającej mineralnej lub drenażowo ochronnej wykorzystywany przez obecnego wykonawcę był/jest materiał pochodzący z wykopów dokonanych na terenie budowanej kwatery przez obecnego lub poprzedniego wykonawcę robót. Jeśli był/jest wykorzystywany, proszę o podanie ilości. W przypadku braku dokładnych danych, proszę podać wielkości przybliżone; 5. prosi o odpowiedź na pytanie, czy materiał stosowany przez obecnego wykonawcę kwatery do wykonania warstwy uszczelniającej mineralnej charakteryzował się w "stanie naturalnym" współczynnikiem filtracji k spełniającym wymagania prawa, czy dokonywane były/są zabiegi polegające na "uszlachetnianiu" materiału i dozowaniu substancji zapewniających osiągnięcie wielkości współczynnika k zgodnego z wymaganiami prawa. Jeżeli materiał podlega(ł) "uszlachetnianiu"/dozowaniu proszę o udostępnienie kopii: - dokumentu opisującego stosowaną przez wykonawcę metodę "uszlachetniania"/dozowania, w tym ilość i wielkość wykonanych poletek doświadczalnych (w każdym sektorze), na których wykonywano sprawdzenie wielkości współczynnika filtracji k - kopię dokumentów świadczących o akceptacji przez przedstawicieli zamawiającego w/w metody "uszlachetniania"/dozowania - kopie dokumentów świadczących o dokonaniu badania współczynnika filtracji k na wykonanych poletkach doświadczalnych. 26 maja 2022 r. na skrzynkę mejlową wnioskodawcy przesłano pismo organu z 25 maja 2022 r. (pismo dodatkowo doręczono przez operatora pocztowego w dniu 30 maja 2022 r.), w którym organ podał, że nie może udzielić odpowiedzi na złożony wniosek, gdyż uznał go za przejaw nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Treść wniosku może sugerować wykorzystanie informacji do celów niezgodnych z nadrzędnymi zasadami i wartościami, i nie wskazuje na szczególnie istotny interes publiczny. Celem prawa do informacji jest troska o dobro publiczne. Jeżeli wnioskodawca kieruje pytania niepodyktowane troską o dobro publiczne, to oznacza, że nadużywa prawa do informacji, a zatem informacja mu się nie należy. W konsekwencji wniosek o udostępnienie informacji, który stanowi "nadużycie" prawa do informacji, formalnie nie podpada w ogóle pod przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu nie będzie rozpatrywany. Organ zwrócił uwagę, że nadużywaniem prawa do informacji jest pytanie o informację, która nie ma znaczenia dla większej liczby osób (grup osób) lub nie jest ważna z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Organ wskazał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaś zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji co prawda publicznych, ale przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ma służyć interesowi publicznemu i uniwersalnemu dobru powszechnemu. Organ podał, że ma świadomość, że od wnioskodawcy nie może żądać wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, ale prawo do informacji nie może być wykorzystywane do pozyskiwania wszelkich informacji w celach stanowiących zaprzeczenie idei ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że nadużycie to nie neguje prawa do uzyskania informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Informacja nie traci w takim przypadku publicznego charakteru, tylko nie może być udzielona. Na poparcie swoich twierdzeń organ powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych. Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu i wniósł o : 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. wskazanie, ze organ dopuści się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3. Zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wnioskodawca podał, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie udostępnił mu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego, żądana informacja była informacją publiczną i organ winien mu ją udostępnić. Odmowa wydania informacji winna nastąpić w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pozostaje w sporze ze skarżącym, który był wykonawcą budowy kwatery składowiska odpadów i który odstąpił od zawartej umowy na jej realizację. Po stronie organu powstała szkoda z tytułu braku umorzenia części pożyczki zaciągniętej w W. w S. na skutek działań skarżącego oraz z tytułu kosztów wykonania robot ziemnych związanych z usunięciem materiału niespełniającego wymagań sztucznej bariery geologicznej przez skarżącego. W ocenie organu, wniosek nie służy celowi publicznemu, a załatwieniu osobistych interesów skarżącego i uzyskaniem informacji na użytek przyszłych postępowań sądowych. Organ wyjaśnił, że już na etapie realizacji zamówienia publicznego skarżący przedłożył opinię dotyczącą możliwości wykorzystania gruntów rodzimych przy budowie składowiska odpadów oraz w trakcie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych dotyczącym rażąco niskiej ceny, skarżący podał, że przewidział alternatywne rozwiązanie na wypadek, gdyby ilość gliny i piasku o wymaganych parametrach okazała się w rzeczywistości mniejsza od szacowanej, a koszty z tym związane zostały uwzględnione w kosztorysie. Jak się okazało w trakcie prac, materiał- grunt rodzimy nie nadawał się do wykorzystania, a skarżący nie wykonał prac objętych zamówieniem. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w stosownej formie, gdyż uznał wniosek za nadużycie prawa. W piśmie procesowym z 13 lipca 2022 r. skarżący podał, że nie neguje, że jest w sporze z organem związanym z realizacja zamówienia publicznego. Jednakże, w ocenie skarżącego, wniosek został złożony w trosce o dobro ochrony środowiska. Obecnie składowisko budowane jest przez innego wykonawcę i teraz organ jako inwestor może przyjrzeć się problemowi przepuszczalności uszczelnienia mineralnego, bo później trudno będzie naprawić ewentualne szkody w środowisku. Wniosek o udostępnienie informacji pozwoli ustalić, czy warstwa uszczelniająca mineralna została lub jest wykonywana zgodnie z przepisami prawa. Ponadto udzielenie informacji na wniosek skarżącego, jest w jego ocenie, irrelewentna dla rozstrzygnięcia sporu o zapłatę wynagrodzenia skarżącemu za wykonaną część umowy. Skarżący podał, że organ nie wyjaśnił, dlaczego przypisuje mu złą wolę i jaką korzyść miałby odnieść skarżący w przypadku uzyskania żądanej informacji. Informacje o które wystąpił skarżący dotyczą wyłącznie dokumentowania prawidłowości wykonania kluczowych prac. Skarżący podkreślił, że orzecznictwo dopuszcza powoływanie się na nadużycie prawa w skrajnych i udowodnionych przypadkach, które określane są zwykle "pieniactwem", które pod fasadą realizacji prawa zmierzają do szeroko rozumianej obstrukcji działania organów władzy publicznej, a taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.). Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk , M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Istota sporu zawisłego przed sądem w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedmiotowy wniosek został skutecznie złożony do organu, co wprost determinuje ustalenie, czy po stronie tego organu powstał obowiązek załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."), a w konsekwencji, czy nie realizując tego obowiązku organ popadł w bezczynność. Ocena powyższej kwestii musi jednak być poprzedzona zbadaniem, czy sprawa w ogóle mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez niego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Bezspornie celowy Związek Gmin [...] jako podmiot reprezentujący jednostki samorządu terytorialnego przy realizacji budowy składowiska odpadów zalicza się do organów władzy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest: - w pierwszej kolejności – ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie – w zależności od wyników tej oceny – w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcą, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. W wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sporne pozostaje, czy skarżący domaga się żądanej w interesie prywatnym na potrzeby sporu z organem odnośnie realizacji budowy składowiska odpadów. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 7 lipca 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/ Gl 201/22, "na gruncie art.1 ust.1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, przy czym trudno w sposób precyzyjny ustalić znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" (zwrot ten nie został również zdefiniowany na użytek innych aktów prawnych). Podkreślenia wymaga, że w systemie prawnym nie ma definicji pojęcia "sprawa publiczna". Tymczasem do tego pojęcia odsyła ustawodawca w art. 1 u.d.i.p. Słowu publiczny możemy przypisać dwa znaczenia. W jednym z nich publiczny oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, z jakąś instytucją itp.; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny". W drugim natomiast, publiczny oznacza "odbywający się wobec świadków, w miejscu dostępnym dla wszystkich, oficjalny, jawny" (obydwa rozumienia cyt. za Słownikiem Języka Polskiego PWN (red. M. Szymczak) Warszawa 1995 r. tom II (L-P) s. 1022). Z tego drugiego znaczenia musimy zrezygnować, gdyż przyjęcie go oznaczałoby mniej więcej, że udostępnianiu podlega informacja jawna, dostępna dla wszystkich (G. Wierczyński, Pojęcie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Gdańskie Studia Prawnicze" z 2005 r., Nr 1-2, s. 57)". Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, czyli prawie dostępu do wiadomości, wiedzy o sprawach publicznych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 372/03). W niniejszej sprawie sad podzielił stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w ww. wyroku o sygn. akt II SAB/ Gl 201/22, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzi również do jego nadużycia. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna zatem uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. W konsekwencji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie NSA dopuszcza się możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w:) J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Jak wynikało z akt, takie stanowisko zajął w sprawie organ. W wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. o sygn. akt III OSK 4712/21 NSA podał, że "nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie neguje samego prawa oraz charakteru wnioskowanych danych jako informacji publicznej, a jedynie tamuje drogę do uzyskania informacji publicznej. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania (sądowego, administracyjnego) lub podmiot przygotowujący się do wszczęcia takiego postępowania, a z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że składa go w związku z tym postępowaniem, np. celem zgromadzenia dowodów koniecznych do osiągnięcia korzystnego dla siebie wyniku postępowania. W konsekwencji czego przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których dotyczą bezpośrednio interesów prywatnych, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4236/21; z 17 listopada 2021, sygn. akt III OSK 4362/21; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu). Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/1; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2265/11; z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11. Od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można jednak domagać się wykazania interesu faktycznego, ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej. Inaczej mówiąc nie można domagać się wskazania intencji, motywów, czy celów, którymi kieruje się składając wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wniosek, który nie zawiera w tym zakresie żadnych treści należy traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero wtedy gdy z przedłożonych dokumentów można odczytać cel jaki przyświeca wnioskodawcy, to niepodobna go nie dostrzec. W przypadku stwierdzenia, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej służy realizacji interesu prywatnego, nie może on zostać rozpatrzony przez organ jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Poprawne zatem jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że informacja nie zostanie mu udostępniona z uwagi nadużycie prawa". W rozpoznawanej sprawie z treści przedmiotowego wniosku wprost nie wynika, że został on złożony w celu realizacji interesu prywatnego, to jednak z treści odpowiedzi organu na skargę i repliki skarżącego wynika, iż pomiędzy stronami jest spór związany z wykonaniem prac na terenie budowy składowiska odpadów (co jest niekwestionowane przez strony). Przedmiotowy wniosek ma zatem ścisły związek z realizacją budowy składowiska odpadów dotyczący wykorzystania gruntów rodzimych do wykonania warstwy uszczelniającej, gdzie stronami umowy o realizację tego przedsięwzięcia był organ i skarżący, co uzasadnia stanowisko organu, że składając wniosek skarżący realizuje cel prywatny w postaci zebrania dokumentów w celu ich wykorzystania w przyszłym postępowaniu sądowym. Świadczy o tym niewątpliwie zakres żądanej informacji. Powoływanie się przez skarżącego, że ww. wniosek złożył w celu ochrony środowiska, aby umożliwić organowi ustalenie czy warstwa uszczelniająca jest wykonywana zgodnie z przepisami prawa nie ma znacznie dla rozpoznania sprawy. Uprawnienia i obowiązki organu jako inwestora określają przepisy Prawa budowlanego (art. 18 ustawy Prawo budowlane). W zakresie wykonanych robót każdy wykonawca odpowiada za siebie. Słusznie organ wskazał w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, Podkreślić należy, że ochrona praw skarżącego związana ze sporem o prawidłowość wykonanych prac nie następuje w drodze przepisów u.d.i.p., lecz w postępowaniu przed sądem cywilnym, gdzie na żądanie sądu organ zobowiązany jest przedstawić wszystkie dokumenty mające związek ze sprawa wypowiedzenia najmu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał skargę za niezasadną i ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.