II SAB/Sz 123/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi I.Ż. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza T. do rozpoznania wniosku skarżącego I. Ż. z dnia 7 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Burmistrz T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza T. na rzecz strony skarżącej I.Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Z. (dalej: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza T. (dalej "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. wnioskodawca zwrócił się do organu zobowiązanego o udzielenie informacji w zakresie: 1.Treść wniosku o utworzenie strefy płatnego parkowania w mieście T. skierowanego do rady gminy. 2.Treść uchwały o utworzeniu strefy płatnego parkowania /link do strony w BIP/ 3.Treść analizy, która określa: 1) rotację parkujących pojazdów samochodowych w planowanej strefie płatnego parkowania; 2) zakładany poziom rotacji parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, z uwzględnieniem różnych poziomów wysokości opłat za postój w tej strefie. 4. Plan organizacji ruchu na drogach objętych strefą płatnego parkowania wraz ze wszystkimi załącznikami i inną dokumentacją w tej sprawie. Wnioskodawca wskazał, by informacje dostarczyć na adres [...] w postaci pliku komputerowego w formacie PDF. W aktach sprawy znajduje się pismo, nie skierowane do konkretnego, oznaczonego adresata, podpisane przez J. D. Dyrektora Zarządu Dróg Gminnych i Gospodarki Komunalnej w T. z dnia [...] lipca 2023 r. w którym wskazano, że Zarząd Dróg Gminnych i Gospodarki Komunalnej w T. zarządza Strefą Płatnego Parkowania w T. od roku 2007, jednak na dzień dzisiejszy SPP funkcjonuje w oparciu o uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] Wskazano, że w związku z rosnącym problemem w gminie jak i w całej Polsce dotyczącym możliwości parkowania coraz większej ilości samochodów ZDGiGK przed przedstawieniem projektu uchwały Radnych Rady Miejskiej w T. zlecił w 2020 roku dokonanie analizy parkingowej Gminy T., tj. centrum T. i M. (w załączeniu część analizy dotycząca T.). Dalej wyjaśniono, że następnie na tej podstawie zlecono wykonanie opinii technicznej (w załączeniu część opinii dotycząca T.). Opinie powyższe w dniu [...] lutego 2021r. zostały przekazane do Rady Miejskiej w T. celem zapoznania się i ewentualnie wypowiedzenia w tej kwestii. Wskazano, że w T. strefa płatnego parkowania początku jej istnienia obejmowała ul. W. P., R., S. i W. przy czym miała różnych zarządców dróg. Wyjaśniono, że obecnie w/w ulice w centrum T. są własnością gminy i dlatego ZDGiGK jako jednostka Gminy zarządza strefą (w załączeniu organizacja ruchu na poszczególnych ulicach). Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. skarżący wniósł drogą elektroniczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie informacji publicznych określonych wnioskiem oraz zasądzenie zwrotu wszystkich ewentualnych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi, skarżący opisując stan faktyczny sprawy wskazał, że została mu udzielona informacja w pkt.1 i 2. W pkt. 3 udzielono mu częściowej informacji usuwając z dokumentu nieznaną ilość stron opracowania. Nie udzielono informacji na pkt. 4. Skarżący podniósł, że nie wydano decyzji o odmowie udzielenia informacji ani nie poinformowano dlaczego nie udzielono informacji i dlaczego usunięto część informacji dotyczących pkt. 3. W odpowiedzi na skargę, organ zobowiązany wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a podniesiony zarzut nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wbrew tezom wyrażonym w skardze, informacja zgodna z wnioskiem skarżącego została udzielona w kompletnym zakresie żądania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p.") informacja publiczna udostępniana może być na wiosek, jednakże ani sposób ani forma składania wniosku nie została prawnie uregulowana. Co do zasady nie musi zawierać także podstawy prawnej żądania. Istotne jest to, by wniosek precyzował czego dotyczy, czyli jaka informacja jest przedmiotem żądania. Wpływ na ocenę wniosku ma precyzyjny i jasny charakter jego treści. Przy czym w orzecznictwie NSA ową precyzję i jasność upatruje we wskazaniu adresata wniosku, przedmiotu wniosku i zakresu wniosku. Warunkiem sine qua non tego, ażeby uznać dany wniosek za faktycznie precyzyjny i jasny, jest przedstawienie tych elementów w taki sposób, aby dane "nie budziły żadnych wątpliwości". Stanowisko to koresponduje z wyrokiem NSA z 2016 r., w którym to za główne przesłanki braku precyzji we wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznano chaotyczne, nielogiczne, wadliwe sformułowanie jego treści, niepozwalające na ustalenie treści żądania wnioskodawcy Zestawiając powyższe wywody z niniejszą sprawą organ wskazał, że przedmiotem wniosku były informacje dotyczące strefy płatnego parkowania w mieście T. i w tym też zakresie udzielona została odpowiedź. Organ administracji publicznej jest związany zakresem żądania i jego obowiązkiem było udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem w określonym w nim zakresie tematycznym. W ocenie organu, treść udzielonych skarżącemu informacji w pełni odpowiadała zakresowi przedmiotowemu i tym samym zarzut bezczynności należy uznać za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie także z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a., sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1- może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność organu wobec nieudzielenia, na jego wniosek z dnia [...] lipca 2023 r. informacji publicznej w zakresie pytań nr 3 (częściowo) i nr 4 wniosku (całkowicie). Na wstępie wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I FSK 1238/16). Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. Również jeżeli nie posiada on już informacji wskazanej we wniosku powinien o tym powiadomić wnioskującego Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte są w przepisach u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym, za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie jest jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawie niewątpliwie organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana przez skarżącego informacja w opisanym we wniosku zakresie stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. – co jest w istocie bezsporne. W ocenie Sądu, skoro złożony przez skarżącego wniosek spełniał minimalne wymogi determinujące skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tj.: został przesłany w formie pisemnej; określał w sposób dokładny adresata wniosku, który niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej; jak również obejmował jasne sformułowanie, co do przedmiotu żądanej informacji, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku w terminie i formie przewidzianej u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy, Strona zwróciła się o udzielenie informacji w dniu [...] lipca 2023 r. Jednak z akt sprawy nie wynika kiedy i w jakiej formie organ udzielił Stronie informacji na zadane pytania. Strona zarzuca bezczynność w udzieleniu odpowiedzi jedynie na pytania nr 3 i 4 i Sąd będąc związany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. granicami sprawy, które w przypadku bezczynności wyznacza skarga uznał, że organ nie wykazał aby udzielona odpowiedź na pytanie nr 3 była kompletna, a także że organ udzielił odpowiedzi na pytanie nr 4. Podkreślić należy, że we wniosku skarżący zażądał, aby informacje dostarczyć na adres [...] w postaci pliku komputerowego w formacie PDF. Żądaniem tym organ był związany z mocy art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - jak wskazano wcześniej, zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Tymczasem z akt sprawy przedłożonych Sądowi nie wynika, aby odpowiedź na zawarte we wniosku pytania skarżącego nr 3 i 4 została mu przesłana na wskazany adres, czy też w jakikolwiek inny sposób. W aktach sprawy znajduje się wniosek strony z dnia [...] lipca 2023 r. przesłany drogą mailową. Z akt tych wynika też, że wniosek tego samego dnia drogą mailową został przesłany z adresu [...] na adres ZDGiGK, co potwierdza wydruk z poczty elektronicznej znajdujący się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się też wspomniane na wstępie pismo, nie skierowane do konkretnego, oznaczonego adresata, podpisane przez J. D. Dyrektora Zarządu Dróg Gminnych i Gospodarki Komunalnej w T. z dnia [...] lipca 2023 r. – nawiązujące do treści zadanych pytań. Jednakże brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przesłanie wskazanego pisma, czy też jakichkolwiek innych informacji w tym zakresie na adres [...] - na który wskazał skarżący we wniosku, czy też na jakikolwiek inny adres skarżącego, także w innej formie. Za dowód potwierdzenia wysłania odpowiedzi stronie nie może służyć nie podpisana przez nikogo adnotacja pod treścią maila skierowanego do ZDGiGK, zawarta dokładnie pod adresem [...] o treści: "wysł. 12.36; 12.38; 12.39; 12.39". Nie potwierdza ona w żaden sposób ani faktu wysyłki czegokolwiek pod wskazany adres, ani też treści ewentualnie wysłanych tam wiadomości. Tym samym organ nie wykazał aby udzielił zgodnie z przepisami u.d.i.p. w wymaganym terminie i w określonej formie odpowiedzi na pytanie 4 wniosku, nie wykazał też aby wbrew skardze odpowiedź na pytanie 3 była kompletna. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznając skargę za uzasadnioną na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która to bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał także za zasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku – o czym orzekł w pkt I wyroku. Sąd nadto wskazuje, że jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). W badanej sprawie skarżący nie wnosił o wymierzenie organowi grzywny ani o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej. Również Sąd działając z urzędu nie uznał aby wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej było w badanej sprawie zasadne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez Skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie [...]zł, na które składa się wpis od skargi ([...] zł). Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.