II SAB/Rz 9/25

13 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu 13 marca 2025 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi AF na bezczynność i przewlekłość Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie ustanowienia planów kolei aglomeracyjnej - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AF zarzucił Marszałkowi Województwa Podkarpackiego bezczynność i przewlekłe opracowanie planów kolei aglomeracyjnej oraz połączeń lokalnych na terenie Województwa Podkarpackiego. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Podkarpackiego wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Na podstawie zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, określając szczegółowo, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma jedynie charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 285) – dalej: "u.p.t.z.", organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest – w przypadkach określonych w przytaczanej regulacji – województwo. Stosownie do art. 7 ust. 4 pkt 6 u.p.t.z., określone w ustawie zadania organizatora wykonuje w przypadku województwa - marszałek województwa. Z przepisów u.p.t.z. wynika, że do zadań organizatora należy planowanie rozwoju transportu oraz organizowanie publicznego transportu zbiorowego (art. 8 pkt 1 i 2 u.p.t.z.). Planowanie obejmuje m.in. opracowanie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego w przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej i na mocy art. 9 ust. 1 pkt 5 u.p.z.t., obowiązek ten ciąży na województwie w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w wojewódzkich przewozach pasażerskich lub któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między województwami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej - w zakresie linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na danym obszarze. Co istotne, plan transportowy uchwalony przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 3 u.p.z.t.). Wymaga podkreślenia, że uchwała w sprawie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego jako plan transportowy w rozumieniu u.p.z.t., nie tworzy wraz z jej podjęciem i wejściem w życie stanu bezpośredniego naruszenia istniejących indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2021 r. II GSK 2242/21). Tym bardziej nie sposób przyjąć, że bezczynność lub przewlekłe opracowanie planu połączeń kolejowych na terenie województwa w sposób zgodny z oczekiwaniami strony, podlega kognicji sadu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone formy działania organu (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r. II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r. II GSK 737/10). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ Marszałek Województwa Podkarpackiego nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. ani innych aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (stosownie do art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.), dotyczącego planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. Ponadto opracowanie planu transportowego w rozumieniu u.p.z.t. nie jest formą aktywności organu administracji publicznej, która dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie rozstrzyga zatem indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji nie mieści się w katalogu braków aktywności organu, która podlega zaskarżenia podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.