II SAB/Rz 75/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. T. i I. T. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania daty nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 1163 położonej w miejscowości F., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. skargę oddala w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących M. T. i I. T. solidarnie kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Rz 75/13 UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2013 r. (data wpływu do Sądu) M.T. i I.T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zwrócili się o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazali, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. (data złożenia pisma w Urzędzie Gminy w[...]) zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tj. Podania numeru działek (-ki), które mają prawo korzystać z przejazdu przez drogę nr 1163 położoną w miejscowości F., jako dojazdu do swoich posesji wyjaśniając, iż działki nr 1172 i nr 1148 leżące w ciągu drogi nr 1163, posiadają wjazd do swoich posesji z drogi nr 1262, a ewentualny dodatkowy wjazd z drogi nr 1163, będzie wiązał się z uzyskaniem pisemnego uzgodnienia na lokalizację wjazdu od zarządcy i właściciela terenu i uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zwrócili się o podanie konkretnych numerów działek, które posiadają prawo przejazdu przez działkę nr 1163 jako dojazdu do swoich posesji (ciąg jezdny), co wynika z jej przeznaczenia jako drogi dojazdowej. Ponadto zwrócili się o wyjaśnienie na podstawie jakich dokumentów, przepisów prawa oraz od kiedy Gmina [...] nabyła prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 1163. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...], organ wyjaśnił, że droga o nr ewidencyjnym 1163, jest wewnętrzną drogą dojazdową do działek i budynków mieszkalnych znajdujących się przy drodze i może z niej korzystać każdy, kto się nią poruszać. Organ wskazał, że nabył działkę nr 1163 z mocy prawa nieodpłatnie na podstawie decyzji Wojewody. W dniu [...] maja 2013r. do Wójta Gminy[...] wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym M. i I.T. wskazali, że zakres ich wniosku obejmował właścicieli działek, którzy mogą korzystać z przedmiotowej drogi. Nie zgodzili się z interpretacją organu, że z drogi może korzystać każdy, kto chce się nią poruszać, skoro jest to droga wewnętrzna. Podali, że sformułowanie "do działek i budynków mieszkalnych znajdujących się przy drodze" nasuwa dowolność interpretacyjną i nie wyjaśnia czy dotyczy to działki bezpośrednio znajdującej się przy drodze czy pośrednio w określonej odległości. Ponadto podnieśli, że organ nie odpowiedział na podstawie jakich dokumentów i przepisów działka o nr 1163 stała się własnością Gminy[...] Do wezwania ponownie dołączyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej tej samej treści, co złożony poprzednio. W odpowiedzi na wezwanie doręczone wnioskodawcom w dniu [...] maja 2013r., zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013r., nr [...] organ wyjaśnił, że wyczerpującej odpowiedzi na wniosek została udzielono w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013r., w związku z czym zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013r. należy uznać za nieuzasadnione. Z uwagi na fakt, że odpowiedź została udzielona brak jest podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skarżący podali, że w świetle art. 14 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji udziela się zgodnie z wnioskiem. Podkreślili, że droga nr 1163 jest drogą wewnętrzną dojazdową, czyli nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 8 ust.1), więc prawo do poruszania się nią ma określona liczba osób. Twierdzenie organu, że może z niej korzystać każdy, kto chce się nią poruszać, zaprzecza jej funkcji. Działki nr 1148 i nr 1172 posiadają wjazd od strony drogi nr 1262, a dodatkowy wjazd na wymienione posesje wiązałby się z uzyskaniem od właściciela lub zarządcy drogi 1163, uzgodnienia na dodatkowy zjazd indywidualny. Zarządca lub właściciel drogi, w tym przypadku Wójt Gmina[...] może więc odmówić wykonania dodatkowego zjazdu z prywatnej posesji na drogę wewnętrzną, gdy np zagraża sąsiednim działkom poprzez zalanie wodami opadowymi, a wymienione działki mają już urządzone wjazdy. To organ decyduje więc, kto może korzystać z drogi wewnętrznej. Ponadto skarżący zarzucili, że organ nie podał na podstawie jakiego przepisu nabył własność działki nr 1163 oraz na podstawie jakich dokumentów Wojewoda wydał stosowną decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy[...] wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. Podał, że na każdy wniosek skarżących o udostępnienie informacji publicznej udzielał odpowiedzi w zakresie żądanym przez skarżących. Okoliczności te przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi. Organ każdorazowo wykonywał ciążące na nim obowiązki, wynikające z przepisów prawa. Zdaniem organu brak podstaw do zarzucania mu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Dokonawszy kontroli niniejszej sprawy w oparciu o kryterium legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest w części uzasadniona, a w części podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Problematykę dostępu do informacji publicznej, zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznej, określając materię informacji publicznej, przypadki w jakich dostęp do takiej informacji podlega ograniczeniu oraz sytuacje kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą być udostępnione reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2001.112.1198), zwanej dalej "ustawą". Z treści art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym tą ustawą. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział jedynie w przypadkach, gdy informacja, której udostępnienia domaga się podmiot jest wprawdzie informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że jeżeli żądanie podmiotu nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia pisemnie podmiot domagający się informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa /tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) Mając na uwadze powyższe uwagi podnieść należy, że skarżący, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., doręczonym skarżącym w tym samym dniu organ udzielił wnioskodawcom odpowiedzi wskazując, że droga oznaczona nr 1163 znajdująca się w miejscowości F. jest drogą wewnętrzną - drogą dojazdową do działek i budynków mieszkalnych znajdujących się przy tej drodze i może z niej korzystać każdy. W odpowiedzi na kolejny punkt wniosku o udzielenie informacji publicznej organ wskazał, że tytułem prawnym do nieodpłatnego nabycia działki o nr ewid. 1163 była decyzja Wojewody z dnia [...] października 2009 r., nr [...] W ocenie Sądu, informacje w zakresie podania numerów działek, które mają prawo korzystać z przejazdu przez drogę oznaczoną nr 1163 nie noszą znamion informacji publicznej, co uzasadnia oddalenie skargi na bezczynność w tym zakresie, w pkt III wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Punktem wyjścia do dokonania takiej oceny jest ustalenie, że droga ta nie należy do kategorii dróg publicznych, do których zgodnie z art. art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r. Nr 19, poz. 115), zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jeżeli droga nie została zaliczona do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych, to stosownie do treści art. 8 ww. ustawy jest drogą wewnętrzną. Pogląd, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną jest już w judykaturze utrwalony i kwestia ta nie budzi obecnie żadnych wątpliwości (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 11.04.2005r., sygn. II OPS 2/05, Centralna baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, w tym przepisom o ochronie prawa własności. Z dróg wewnętrznych - z zachowaniem Prawa o ruchu drogowym - może korzystać właściciel oraz każdy, kto ma jego zgodę. Podmiot, który udostępnia swą nieruchomość jako drogę wewnętrzną ma prawo decydować zarówno o tym, kto może z niej korzystać - poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, jak i o sposobie tego korzystania. Stosunki między właścicielem, a użytkownikiem drogi wewnętrznej, jako odnoszące się do uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cudzej nieruchomości, dotyczą zatem sfery cywilnoprawnej, a nie publicznoprawnej. Skoro więc droga oznaczona nr 1163 jest droga wewnętrzną, a nie droga publiczną, organ nie był obowiązany do udzielania wnioskodawcom informacji w żądanym przez nich zakresie. Sąd stwierdza, że nie jest informacją publiczną, a więc brak jest po stronie organu obowiązku udostępniania informacji o przepisach prawa na podstawie których organ stał się właścicielem działki o nr 1163 i w tym zakresie skarga także podlega oddaleniu. Natomiast zasadna jest skarga w zakresie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie daty nabycia przez Gminę[...] działki o nr ewid. 1163. Informacja ta stanowi określone w art. 6 ust. pkt 5 ustawy, dane publiczne. Prawodawca kreując ustawą z dnia 6 września 2001 r. prawo dostępu każdemu do informacji publicznej założył precyzyjność i rzetelność udzielanych odpowiedzi, w których nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, czy też informacji wymijającej lub nieadekwatnej do treści wniosku, przemawia za bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu udzielona przez organ w niniejszej sprawie informacja publiczna w zakresie nabycia przez Gminę [...] działki o nr 1163 jest informacją nieprecyzyjną i niepełną. Organ bowiem nie wyjaśnił wnioskodawcom kiedy stał się właścicielem tej nieruchomości. W tym stanie sprawy, w tym zakresie Sąd skargę na bezczynność uwzględnił zobowiązując organ - Wójta Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania daty nabycia przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 1163 położonej w miejscowości F. stosownie do żądania zawartego we wniosku skarżących. Mając na uwadze to, że informacja publiczna, jakkolwiek w niepełnym zakresie, to jednak w części została udzielona wnioskodawcom, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie zawarte w pkt I i II wyroku znajduje oparcie w art. 149 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 206 P.p.s.a.