II SAB/Rz 61/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala –

W dniu 5 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga WM (dalej: "Skarżący") na bezczynność Starosty Powiatu Mieleckiego (dalej: "Starosta" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 kwietnia 2023 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie kwot jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w Mielcu na inwestycje i cele nie inwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w Mielcu, z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej Gminy Powiatu. W piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Organ poinformował Skarżącego, że wnioskowane informacje publiczne zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Starosta podał przy tym adres strony internetowej BIP, pod którą znajdują się wnioskowane dane oraz wyjaśnił, że budżet Powiatu Mieleckiego obejmuje plany finansowe wszystkich powiatowych jednostek budżetowych. Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. W podanym przez Organ Biuletynie Informacji Publicznej brak jest bowiem informacji jakie kwoty zostały wydatkowane na konkretne cele inwestycyjne i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa. Organ nie wskazał także jakie konkretne dokumenty (załączniki) umieszczone w BIP mają zawierać informacje objęte żądaniem Skarżącego. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania. Starosta podniósł, że nie dysponuje innymi, bardziej szczegółowymi informacjami dotyczącymi wykonania budżetu Powiatu niż informacje opublikowane w BIP. Dodatkowo Organ podniósł, że wniosek Skarżącego jest nieprecyzyjny i nie sposób na jego podstawie – przy jednoczesnym braku prawnej możliwości wezwania do uzupełnienia wniosku – ustalić co należy udostępnić. Skarżący we wniosku pytał bowiem o Starostwo Powiatowe, a użyta terminologia wskazywałaby na budżet Powiatu Mieleckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 4 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kwot jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w Mielcu na inwestycje i cele nie inwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w Mielcu, z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej Gminy Powiatu. Ocena zasadności skargi w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej winna rozpocząć się zatem od ustalenia czy wnioskowana w sprawie informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a także czy podmiot, do którego wniosek został skierowany należy do kategorii podmiotów zobowiązanych przepisami prawa do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Starosta powiatu, stosownie do art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.) – dalej: "u.s.p.", jest przewodniczącym zarządu powiatu, będącego organem wykonawczym powiatu. Ponadto stosownie do art. 34 ust. 1 u.s.p., starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Treść przytoczonych regulacji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że Starosta Powiatu Mieleckiego jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym przepisami tej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Odnośnie spełnienia przesłanki przedmiotowej wniosku Skarżącego wymaga wskazania, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Katalog zadań publicznych, które ma realizować powiat, wskazano w art. 4 ust. 1 u.s.p., przy czym nie jest to katalog zamknięty (art. 4 ust. 3 i 4 u.s.p.). Ponadto, stosownie do art. 7a ust. 1 u.s.p., powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Wydatkowanie budżetu powiatu jest wykonywaniem władzy publicznej, a zatem informacje odnoszące się do tej materii stanowią co do zasady informację publiczną podlegającą udostępnieniu (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Wymaga jednak podkreślenia, że zasadą jest udostępnianie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Tryb udostępniania informacji publicznej na wniosek ma bowiem zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Tym samym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacje publicznej nie pozostaje w bezczynności jeżeli wnioskowane przez stronę dane zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a organ – w ramach rozpatrzenia wniosku – poinformował wnioskodawcę o tym fakcie. Organ nie ma zatem obowiązku udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, jeżeli objęte żądaniem dane zostały wcześniej opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie pismem z 19 kwietnia 2023 r. Starosta poinformował Skarżącego, że wnioskowane informacje publiczne zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, podając jednocześnie adres strony internetowej BIP, pod którą znajdują się wnioskowane dane oraz wyjaśnił, że budżet Powiatu Mieleckiego obejmuje plany finansowe wszystkich powiatowych jednostek budżetowych. Zdaniem Sądu powyższe stanowiło rozpatrzenie żądania Skarżącego i wyklucza stwierdzenie stanu bezczynności Organu. Starosta niezwłocznie po otrzymaniu wniosku poinformował stronę o braku prawnej możliwości udostępnienia informacji publicznej na wniosek, wskazując, że informacje zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Organu, że Skarżący nie sformułował swojego żądania wystarczająco precyzyjnie, uniemożliwiając jednoznaczne ustalenie jakie dokładnie elementy wydatkowania budżetu Powiatu pozostają w polu zainteresowania Skarżącego. Również w skardze nie wskazano konkretnie jakie dane dotyczące wydatkowania budżetu nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że rzeczą organu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wskazanie w jakich konkretnie załącznikach opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej Organu znajdują się wnioskowane informacje. W skardze nie wykazano w żaden sposób, aby Biuletyn Informacji Publicznej nie zawierał informacji objętych zakresem wniosku, a zatem, że wniosek Skarżącego został – choćby częściowo – nierozpatrzony i w sprawie zaistniały podstawy do udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym. Brak było również podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miał miejsca, bowiem Organ nie odmówił udostepnienia informacji publicznej, a wskazał w jaki sposób i gdzie żądana informacja została już udostępniona. Reasumując, Sąd orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie stwierdził stanu bezczynności Starosty polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek Skarżącego. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości.