II SAB/Rz 54/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [....] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – postanawia – I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz skarżącej A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [....] kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

II SAB/Rz 54/23 UZASADNIENIE W piśmie z 18 kwietnia 2023r. A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wnioskiem z 1 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", polegające na braku udostępnienia informacji publicznej w sposób nakazany prawem. W związku z powyższym wniosła o: 1. nakazanie Organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS – oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego, co uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 31 obowiązujących planów miejscowych oraz jedno przystąpienie do sporządzenia planu - obejmuje informacje dla 96 obiektów przestrzennych ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych. Informacje, o których udostępnienie wniosła dotyczą następujących trzech wymaganych obiektów przestrzennych: 1) aktu planowania przestrzennego, obejmującego: a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego akt planowania przestrzennego, b) tytuł aktu planowania przestrzennego, c) typ aktu planowania przestrzennego, d) poziom aktu planowania przestrzennego w hierarchii terytorialnej, e) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego, f) informację o statusie aktu planowania przestrzennego, g) informację o zmianach aktu planowania przestrzennego, h) informację o mapach podkładowych użytych do sporządzenia aktu planowania przestrzennego, i) określenie granic obszaru objętego ustaleniami aktu planowania przestrzennego, j) informację o rysunkach aktu planowania przestrzennego, k) informację o dokumentach powiązanych z aktem planowania przestrzennego, w szczególności inicjujących i przyjmujących akt, rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących aktu, 2) rysunku aktu planowania przestrzennego obejmującego: a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego, b) tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego, c) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego, d) łącze (adres URO, pod którym dostępna jest legenda rysunku aktu planowania przestrzennego, e) informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego, f) informację o rozdzielczości przestrzennej rysunku aktu planowania przestrzennego, g) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego, 3) dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego obejmującego: a) tytuł dokumentu, b) dane identyfikacyjne dokumentu, c) datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu, d) datę wejścia w życie i datę uchylenia dokumentu, e) informację o organie wydającym dokument, f) informację o dzienniku urzędowym, w którym opublikowano dokument, g) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest tekst dokumentu zgodnie z zakresem informacyjnym i strukturą określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. 2. nakazanie Organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych; 3. stwierdzenie, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy, oraz których udostępnianie jest nakazane prawem w terminie i w sposób określony następującymi przepisami: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), (dalej "ustawa o p.z.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), (dalej "ustawa o i.i.p."); 4. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 6. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy o P.p.s.a., tj. kwoty 31 .730,75 zł. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ustawowym terminie poinformował Skarżącą, iż żądane przez nią dane są udostępnione. Udzielenie przedmiotowej informacji w istocie miało formę czynności materialno-technicznej. Wyjaśnił, że Gmina udostępnia zbiory danych przestrzennych MPZP i SUIKZP zgodnie z art. 9. ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) za pomocą usługi danych przestrzennych pobierania, umożliwiającej pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów. Zgodnie bowiem z art. 67c ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, tworzą i aktualizują dane przestrzenne dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, w toku prowadzonej procedury planistycznej, przy czym dane, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2, tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego aktu albo jego zmiany. Zbiór podlega aktualizacji i udostępnianiu w ramach infrastruktury informacji przestrzennej najpóźniej w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu albo jego zmiany. Termin 30 dni od przystąpienia dotyczy jedynie obowiązku utworzenia danych, natomiast nie ma obowiązku ich publikować. Obowiązek publikacji dotyczy jedynie uchwalonego planu ("aktu", "APP") po ogłoszeniu go w dzienniku wojewódzkim, lub gdy dotyczy studium to zgodnie z ust 2. Dodatkowo kwestia bezczynności poprzez brak podpisanych zbiorów udostępnianych przez usługę WFS była wielokrotnie przedmiotem wyjaśnień, również ujętych w wyrokach WSA. Usługa WFS może zapewniać bezpośrednio dostęp do jakiegoś teoretycznego zbioru, ale nie ZBIORU APP, który jest obwarowany ograniczeniami, m.in. podpisem złożonym na całym dokumencie. Ponieważ zbiór APP ze względu na podpis musi być udostępniany w całości, to usługa ATOM jest właściwa do tego rodzaju zbiorów - tutaj przez "predefiniowane" należy właśnie rozumieć opatrzenie zbioru podpisem kwalifikowanym uniemożliwiającym dalszego jego modyfikowanie. Po obszernych wyjaśnieniach, dotyczących zasad i sposobu funkcjonowania usługi ATOM Wójt podkreślił, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem gmina udostępnia (i na dzień złożenia przez Skarżącą wniosku udostępniała) zbiór danych za pomocą usługi pobierania, a zbiór ten zawiera wymagane typy obiektów i jest zgodny ze specyfikacją oraz zawiera obiekty dla każdego aktu wchodzącego w skład zbioru MPZP/SUIKZP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Analiza pod względem dopuszczalności przedmiotowej skargi, która każdorazowo poprzedza badanie merytoryczne sprawy doprowadziła do wniosku, że skarga wniesiona przez Skarżącą podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyłączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Ponadto art. 101a u.s.g. formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich), ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów, wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37.). Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Burmistrza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych. Należy wyjaśnić, że choć wnosząca skargę wystąpiła do organu o udostępnienie zbioru danych przestrzennych w trybie u.d.i.p., to nie wpływa to w żaden sposób na aktualność dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w innych sprawach z udziałem wnoszącej skargę, potwierdzonej również przez NSA w postanowieniach o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22 i II OSK 2711/22 (dostępne w bazie CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i adekwatność przyjętej tam oceny prawnej. W szczególności należy zaznaczyć, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zasady dotyczące dostępu do zbioru danych przestrzennych zostały natomiast określone w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) – dalej: u.i.i.p. Przez zbiór danych przestrzennych na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p., rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p. Na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. W ocenie sądu ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani też inna czynność opisana w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji, nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych (por. np. postanowienie WSA w Gdańsku z 4 listopada 2022 r., II SAB/Gd 115/22). Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08). Zdaniem Sądu uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641), dalej jako: "u.o.d.", normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9). W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a jednocześnie ewentualne zaniechania nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.