IV SAB/Wr 1053/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2022 r. I. stwierdza, że Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r.; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica - Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M.M. jest bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica – Ergo Sp. z o.o. z siedzibą w Trzebnicy (dalej: organ, Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 lipca 2022 r. W dniu 25 listopada 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność organu związaną z nieudostępnieniem w/w informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 21 lipca 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 21 lipca 2022 r. w sekretariacie GZGK Trzebnica-Ergo sp. z o.o. w Trzebnicy złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczący przekazania kopii łub skanów faktur, związanych z rozliczeniami z Gminą Trzebnica, prywatną spółkę "A" sp. z o.o., wykonawcę stacji uzdatniania wody SUW [...] oraz podmioty świadczące usługi prawne dla spółki. Pytania zawarł w 5 punktach. Następnie w dniu 3 sierpnia 2022 r. wystosowano do niego pismo wzywające go do wykazania interesu publicznego, z uwagi na uznanie, że odpowiedzi na moje pytania stanowią informację przetworzoną. Jednocześnie organ wydłużył termin odpowiedzi na jego wniosek do dnia 21 września 2022 r. Na ww. wezwanie odpowiedział pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Następnie decyzją z dnia 21 września 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z pouczeniem w dniu 28 września 2022 r. w biurze podawczym organu złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie, szeroko argumentując swój punkt widzenia. Zatem, zgodnie z zapisami art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołanie winno zostać rozpoznane w terminie 14 dni, tj. do dnia 12 października 2022 r. Do dnia dzisiejszego nie udostępniono mu informacji oraz nie wydano ostatecznej decyzji odmownej (decyzja z dnia 21 września 2022 r. wobec zaskarżenia jest nieostateczna) lub nie poinformowano o innych okolicznościach lub powodach zwłoki (art. 13 pkt 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia grzywny. Organ wskazał, że w dniu 22 lipca 2022 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący domagał się udzielenia mu następujących dokumentów: faktur wystawionych po dacie 28.02.2021r. przez Spółkę na Gminę Trzebnica; faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. przez Gminę Trzebnica na Spółkę; faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez "A" Sp. z o.o., faktur wystawionych na Spółkę przez wykonawcę nowopowstałej stacji uzdatniania wody "[...]" oraz faktur wystawionych po dacie 28.02.2021 r. na Spółkę przez podmioty świadczące usługi prawne. Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. organ poinformował Skarżącego, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwał Skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi po udzieleniu przez odpowiedzi na ww. wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź, oraz w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w terminie do dnia 21 września 2022 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2022r., doręczonym Spółce w dniu 12 sierpnia 2022 r. Skarżący odniósł się do wezwania z dnia 3 sierpnia 2022 r. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. organ odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanych dokumentów. Pismem z dnia 27 września 2022 r., doręczonym organowi w dniu 28 września 2022 r., Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek Skarżącego przez omyłkę nie został rozpatrzony w terminie. W dniu 29 listopada 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wydał decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 września 2022 r. Tym samym, skoro po wniesieniu skargi na bezczynność, organ dokonał czynności., której skarga dotyczy, zasadnym jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, to jest na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA.2009/4/63; tak samo: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 roku, I FSK 1838/11, LEX nr 1103907; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01 grudnia 2011 roku, I OSK 1628/11, LEX nr 1149205; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 listopada 2011 roku, 11 OSK 2297/11, LEX nr 1070383). Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny wskazać należy, że przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynika z faktu, że w okresie od 28 czerwca 2022 r. do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę, a więc w okresie zaledwie 5 miesięcy, Skarżący złożył do Spółki 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z których każdy zawierał od 3 do 7 żądań (2 wnioski - 3 żądania, 3 wnioski - 4 żądania, 4 wnioski - 5 żądań, 4 wnioski - 7 żądań) - łącznie 66 żądań, obejmujących żądanie udostępnienia tak obszernego zakresu dokumentów jak np. wszystkich umów cywilno-prawnych zawartych przez Spółkę. Wnioski Skarżącego nie są jedynymi składanymi do Spółki, w związku z czym mimo ogromnego zaangażowania Zarządu i pracowników Spółki doszło do omyłki, polegającej na przeoczeniu terminu rozpatrzenia sprawy Skarżącego. Niezwłocznie po stwierdzeniu omyłki, organ wydał decyzję w sprawie. Zarówno czas trwania bezczynności organu, jak i okoliczności sprawy nie uzasadniają zatem stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ i wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Prezes Zarządu Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej Trzebnica-ERGO sp. z o.o., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p), jak również, iż żądana informacja, dotycząca udostępnienia dokumentów finansowych (faktur), stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Uwzględniając skargę na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie: – zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2; – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); – w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. Analizując, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez Skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy w dacie własnego orzekania. Z akt sprawy wynika, że ostatecznie wniosek Skarżącego z dnia 21 lipca 2022 r. został rozpatrzony w dniu 29 listopada 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczone zostały terminy określone w art. 16 ust. 1 i 2 ust. 1 u.d.i.p. – decyzja winna zostać wydana do dnia 12 października 2022 r. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku z dnia 21 lipca 2022 r., o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, pozbawione znaczenia dla jej stwierdzenia są argumenty organu odnoszące się do przyczyny wydania decyzji w terminie prawem przewidzianym. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w odpowiedzi na skargę wyjaśnił co legło u podstaw naruszenia terminu wydania decyzji. W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to wydanie decyzji, jak i okres zaistniałej zwłoki w jej wydaniu nie daje podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Z tych samych powodów, w pkt IV wyroku oddalono skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności w prowadzonych postępowaniach. Wobec faktu, że bezczynność organu nie była spowodowana opieszałością, negatywnymi intencjami, wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na rozpoznanie wniosku Strony ostateczną decyzją Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Umorzenie postępowania sądowego w takiej sytuacji w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia oznacza jednocześnie uznanie przez sąd administracyjny, że organ administracji dopuścił się bezczynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1161/21, z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3812/21 oraz z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 470/18). O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.