II SAB/Rz 222/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku J. M. z dnia 24 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ", "Wójt") w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem z 24 września 2022 r. J. M. (dalej: "Skarżący") w nawiązaniu do przesłanego projektu organizacji ruchu dla ul. [...] ([...]), zwrócił się poprzez platformę ePUAP do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji na temat stanu wdrożenia ww. projektu. Jeżeli projekt został wdrożony, Skarżący zwrócił się o podanie daty wdrożenia oraz przesłanie elektronicznej wersji dokumentów zawierających zatwierdzenie projektu przez Starostę [...]. Skarżący zwrócił się także o przesłanie elektronicznej wersji umowy na opracowanie projektu, projekt odbioru, faktury oraz potwierdzenia zapłaty. Pismem z 10 października 2022 r. zaadresowanym do Skarżącego poinformowano, że na przygotowanie projektu organizacji ruchu nie zawierano pisemnej umowy, podstawą rozliczenia z wykonawcą jest faktura VAT wystawiona po sporządzeniu opracowania o nr [...] z [...] czerwca 2022 r. W załączeniu przesłano Skarżącemu zarówno kopię ww. faktury oraz zatwierdzenie stałej organizacji ruchu z 26 maja 2022 r. wydane przez Starostę [...]. W dniu 3 listopada 2022 r. Skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP Urzędu Gminy w [...] złożył skargę na bezczynność instytucji. W złożonej skardze zarzucił naruszenie art. 61 Konstytucji RP polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji, art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku z 24 września 2022 r. dotyczącego przesłania informacji na temat stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu dla drogi [...] (ulicy [...] w [...]), elektronicznej wersji umowy na opracowanie tego projektu, protokołu odbioru, faktury oraz potwierdzenia zapłaty, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że termin przewidziany w art. 13 u.d.i.p. upłynął w dniu 10 października 2022 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia przedmiotowej skargi Wójt nie przesłał mu informacji, o którą wnioskował. Wniosek pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony Organu. W związku z powyższym bezspornym jest, że na dzień sporządzenia skargi Organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, że Wójt [...] jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Skarżący podał, że przed tut. Sądem została rozpoznana skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] o sygn. akt II SAB/Rz 81/22 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie tej Organ został zobowiązany do załatwienia wniosku i udostępnienia projektu organizacji ruchu. Po wydanym wyroku, Wójt zrealizował wniosek i udostępnił wnioskowane materiały, jednak na kolejny wniosek dotyczący dokumentów związanych z udostępnionym projektem w żaden sposób nie zareagował. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w piśmie z 10 października 2022 r. poinformował wnioskodawcę o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu dla ul. [...] w [...], poinformował wnioskodawcę, że na potrzeby wykonania projektu organizacji ruchu nie sporządzono umowy z wykonawcą, natomiast podstawą rozliczenia z wykonawcą projektu była wystawiona przez niego faktura VAT, której kopię załączono do pisma. Powyższe pismo zostało odebrane przez Skarżącego osobiście w dniu 19 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co w zasadzie nie było kwestionowane. Powyższej oceny nie zmianie fakt, że wnioskodawca we wniosku nie powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Intencją i założeniem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Artykuł 1 u.d.i.p. zawiera bardzo ogólne ujęcie materii poddanej regulacji w tym akcie wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w omawianej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 51, s. 231). Przedmiotem skargi J. M. jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskiem z 24 września 2022 r. J. M. zwrócił się o informacje dotyczące stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu dla ul. [...] ( [...]), w sytuacji, gdy projekt został wdrożony podanie daty wdrożenia oraz przesłanie elektronicznej wersji dokumentów zawierających zatwierdzenie projektu przez Starostę [...]. Ponadto zwrócił się o przesłanie elektronicznej wersji umowy na opracowanie projektu, projektu odbioru, faktury oraz zatwierdzenia zapłaty. Projekt organizacji ruchu stanowi niewątpliwie informację publiczną. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) - dalej r.s.w.z.r., projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1-2 i § 6 ust. 1 r.s.w.z.r.). Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w formie aktu administracyjnego i jest kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna. Zgodnie z § 2 ust. 1a r.s.w.z.r., projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 4 ust. 2 r.s.w.z.r.). Należy zatem stwierdzić, że dane zawarte w projekcie organizacji ruchu stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie określonym w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższego również informacje dotyczące stanu wdrożenia projektu organizacji ruchu stanowić będą informacje publiczną. Nie budzi również wątpliwości, że Wójt Gminy [...], do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a co więcej zakres żądnych informacji mieści się w jego kompetencji. Na podstawie z kolei art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ): 1. Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. 2. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Okoliczności te nie były przez organ kwestionowane. Jak wynika bowiem z akt organ udzielił odpowiedzi. Ocenie podlegać będzie natomiast zachowanie terminu do udzielenia odpowiedzi, a także forma i zakres udzielonej odpowiedzi. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt, odpowiedzi udzielono w piśmie z 10 października 2022 r., nadanym w dniu 13 października 2022 r. ( śledzenie przesyłek oraz zpo) doręczonej Skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 19 października 2022 r. Porównując zatem datę złożenia wniosku 24 września 2022 r. z datą nadania odpowiedzi stwierdzić należy, że uchybiono terminowi do jej udzielenia. O dochowaniu (lub nie) terminu do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., rozstrzyga bowiem data nadania przez podmiot zobowiązany odpowiedzi zawierającej żądaną informację publiczną. Przez dochowanie terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej należy rozumieć nie samo doręczenie stronie pisma zawierającego informację publiczną, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji, bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma bądź decyzji) w sposób wskazany (zgodny z wnioskiem) przez podmiot domagający się udzielenia informacji publicznej ( wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1592/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 67/19 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych orezczenia.nsa.gov.pl). Nie może być to również data sporządzenia odpowiedzi przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, jeśli data ta nie pokrywa się z datą nadania pisma zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji. Sporządzenie odpowiedzi musi się bowiem łączyć z wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia sporządzonej informacji, a to ma miejsce dopiero wówczas, gdy pismo zostanie nadane do adresata. Ustalenie jednak daty udzielonej odpowiedzi ma wtórny charakter wobec stwierdzenia, że udzielona odpowiedź nie odpowiada formie żądania wniosku. Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi za pośrednictwem operatora pocztowego, w formie papierowej podczas gdy Skarżący wyraźnie wskazał, że jego wolą jest otrzymanie żądnych dokumentów w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-PUAP. Przepis art. 14 u.d.i.p. określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy przy tym odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak: kopia, ksero, skan, skopiowanie danych na nośnik zewnętrzny, skan wielkoformatowy czy zmiana formatu danych. Nie jest natomiast możliwe narzucenie stronie formy realizacji jej prawa do informacji publicznej, gdyż to ona powinna wskazać formę jej udostępnienia. Organ nie może przy tym odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Każdy bowiem zgłoszony wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać załatwiony w odpowiedni sposób - bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź odmowę ich udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 560/17 oraz z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2634/17). W sytuacji natomiast gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się – art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sprawie pomimo żądania przez wnioskodawcę udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej za pośrednictwem platformy e-PUAP, przez którą zwrócił się z wnioskiem, organ udzielił odpowiedzi w formie papierowej i za pośrednictwem operatora pocztowego. Tym samym pomimo udzielonej odpowiedzi pozostaje nadal w bezczynności. Odnosząc się z kolei do kompletności udzielonej odpowiedzi w tym informacji o niesporządzeniu umowy na opracowanie projektu organizacji ruchu, której udostępnienia Skarżący żąda, stwierdzić należy, że Sąd nie weryfikuje udzielonej odpowiedzi. Bada bowiem jedynie stan bezczynności. Jeśli zatem organ w odpowiedzi na żądanie udostępnienia umowy, twierdzi, że umowy nie sporządził, to taka informacja stanowi odpowiedź organu w rozumieniu u.d.i.p. i nie można mu z tego powodu zarzucić bezczynności. Podsumowując stwierdzić należy, że forma i sposób udzielonej odpowiedzi nie odpowiada wnioskowi i z tego powodu zarzucana organowi bezczynność okazała się uzasadniona. Mając powyższe na wadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do udzielenie odpowiedzi na wniosek z 24 września 2022 r. w sposób i w formie wskazanej we wniosku. Jednocześnie Sąd stwierdza, że zarzucana bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu.