II SAB/Rz 171/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu Ł.G. uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych).

Ł.G. (dalej: "Skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (dalej w skrócie: "PINB") w przedmiocie rozpoznania wniosku, złożonego 13 marca 2026 r., dotyczącego hałasu przenikającego i rozchodzącego się po całym lokalu mieszkalnym, generowanego przez kocioł centralnego ogrzewania, zlokalizowanego w kotłowni, bezpośrednio pod mieszkaniem. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz zaniechanie wydania decyzji; art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rażące zaniechanie podjęcia wszystkich możliwych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie weryfikacji przeglądów części budynku, której zawiadomienie dotyczyło oraz instalacji solarnej; art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jako skargi powszechnej; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwowych. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2026 r., poz. 524 ze zm. – dalej: "P.b.") w zw. z § 323 oraz § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), poprzez uznanie, że fakt posiadania okresowych przeglądów zwalnia z wymogu stałego spełniania podstawowych wymagań w zakresie ochrony przed hałasem w strefie mieszkalnej i zwalnia organ nadzoru budowlanego z obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego; - art. 61 ust 1 i 2 w zw. z art. 84 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez brak podjęcia odpowiednich działań kontrolnych w zakresie prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu, instalacji i urządzenia, którego wniosek dotyczył; - art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez zaniechanie wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w sytuacji, gdy ewidentnie doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu, urządzeń z nim związanych oraz może zagrażać zdrowiu lub życiu; - art. 81c ust. 2 P.b. poprzez zaniechanie nałożenia na właściciela budynku obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej. Wobec powyższych zarzutów Skarżący zwrócił się o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu oraz do podjęcia czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł; zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w związku z pojawieniem się ponadnormatywnego, stałego hałasu z pomieszczenia kotłowi zlokalizowanej bezpośrednio pod mieszkaniem służbowym i wobec braku podjęcia jakichkolwiek działań ze strony administracji szkoły w trybie art. 61 P.b., złożył do PINB zawiadomienie. Wskazał w nim, że występujący hałas, stan techniczny urządzenia, sposób montażu lub brak izolacji akustycznej rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane i stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia ludzi. Skarżący podał, że organ wbrew przepisom prawa zakwalifikował jego zgłoszenie jako skargę powszechną, w trybie działu VIII k.p.a. i zwykłym pismem z 4 maja 2026 r. uznał ją za bezzasadną. Takie działanie Skarżący uznał za rażąco błędne i niezgodne z prawem. Wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 P.b. daje podstawy materialno-prawne do podjęcia działań związanych ze wszczęciem postępowania lub jego odmowy. PINB uchylił się od załatwienia sprawy a formalnie nie wszczynając postępowania naruszył obowiązujące przepisy. Pozostaje zatem w bezczynności, gdyż jego pismo dotyczyło naruszenia norm techniczno-budowlanych, co wyklucza stosowanie uproszczonego trybu skargowego z działu VIII k.p.a. Zdaniem Skarżącego organ podczas podjętych czynności uchylił się od merytorycznego zbadania istoty zgłoszenia oraz ustalenia stanu faktycznego. Organ winien podjąć czynności nakazane prawem i załatwić sprawę w formie aktu administracyjnego, w ustawowym terminie. Skarżący wyjaśnił także, że wyczerpał tryb i złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie. W odpowiedzi na skargę PINB zwrócił się o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że 13 marca 2026 r. wpłynął wniosek w którym Skarżący zgłosił problem polegający na uciążliwości hałasu generowanego przez kocioł - urządzenie grzewcze instalacji centralnego ogrzewania, zlokalizowane w budynku oświatowo wielorodzinnym w miejscowości Z., a w szczególności wpływu uruchamiania i pracy kotła oraz wentylatora na komfort akustyczny mieszkań, a także jego zgodności z prawem budowlanym i przepisami technicznymi. Do wniosku Skarżący załączył opinię techniczną z 4 grudnia 2025 r. dotyczącą uciążliwości hałasu kotła gazowego i instalacji c.o. w budynku. Organ pismem z 20 marca 2026 r. nr NB.051.4.2.2026 poinformował wnioskodawcę, że wniosek został zakwalifikowany jako skarga powszechna oraz, że podjęto działania mające na celu ustalenie stanu faktycznego i wyznaczono czynności kontrolne w terenie. Następnie 14 kwietnia 2026 r. pracownicy PINB, działając w ramach kompetencji wynikających z art. 83 ust. 1 P.b. przeprowadzili czynności kontrolne stanu technicznego przedmiotowego budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., obręb [...] gminy [...]. W czasie kontroli stwierdzono, że obiekt posiada aktualne protokoły z okresowej kontroli, co najmniej raz w roku (art. 62 ust. 1 pkt 1 P.b.), a także co najmniej raz na 5 lat (art. 62 ust. 1 pkt 2 P.b.). Oprócz tego posiada protokół z wykonania czynności dozoru technicznego urządzenia kotła cieczowego, a także aktualną decyzję Prezesa Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającą na eksploatację ww. urządzenia technicznego. W trakcie kontroli nie stwierdzono występowania uciążliwych hałasów w kotłowni, poza typowym szumem związanym z pracą pieca gazowego oraz instalacji centralnego ogrzewania. Organ wyjaśnił też, że dodatkowe wyjaśnienia i uwagi złożone przez osobę sporządzającą opinię techniczną z 4 grudnia 2025 r. nie mogły stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego złego stanu technicznego przedmiotowego budynku. PINB wyjaśnił także, że pismem z 4 maja 2026 r., nr NB.051.4.2.2026 poinformował skarżącego, że pracownicy organu, działając w trybie art. 83 ust. 1 P.b, przeprowadzili czynności kontrolne stanu technicznego budynku nauki i oświaty a złożone dodatkowe wyjaśnienia autora opinii technicznej nie dostarczają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego obiektu. Wyjaśniono również, że zarządca budynku przedłożył aktualną dokumentację okresowych kontroli, w której nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z utrzymaniem budynku, wobec czego skargę uznano za bezzasadną. Końcowo organ wskazał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku ze skargami Ł.G., nie stwierdził podstaw prawnych do interwencji i uznał, że skargi za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają art. 3 – art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z ww. art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl § 2a przywołanego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji i wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższych unormowań wynika zatem, że bezczynność organu administracji publicznej może zostać skontrolowana przez sąd administracyjny jedynie w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W tak określonej kognicji sądu administracyjnego nie mieści się skarga na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie braku wszczęcia postępowania w sprawie uciążliwości hałasowych generowanych przez kocioł centralnego ogrzewania. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zwalcza bezczynność PINB w [...] w sprawie rozpoznania jego zawiadomienia o nieprawidłowym działaniu kotła centralnego ogrzewania zainstalowanego w kotłowni zlokalizowanej bezpośrednio pod mieszkaniem służbowym w budynku nauki i oświaty, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. Skarżący poinformował, że działanie ww. kotła wytwarza ponadnormatywny, stały hałas, rozchodzący się po konstrukcji budynku, tworząc tzw. hałas strukturalny, szczególnie uciążliwy w poprzez nocnej. Skarżący domagał się podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., w celu ustalenia czy działanie ww. kotła jest zgodne z prawem budowlanym i przepisami technicznymi i wydania w tym zakresie stosownego aktu. W tym miejscu Sąd podkreśla, że stosownie do art. 72a P.b., postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu (przepisy te zawarte są w rozdziale 6 - "Utrzymanie obiektów budowlanych"). W okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 w której Sąd wskazał, że: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W uzasadnieniu tej uchwały NSA zawarł następujące wskazania: "(...) skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292)". Analiza treści skargi oraz pism skarżącego, jak również nadesłanych przez organ akt sprawy wykazała, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżący domagał się bowiem od PINB wszczęcia postępowania kontrolnego, które wszczynane są wyłącznie z urzędu. Zgodnie z zaprezentowanym w ww. uchwale stanowiskiem NSA, skarga na bezczynność organu w zakresie wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzorczego jest niedopuszczalna. Prawidłowo zatem PINB pismem z dnia 4 maja 2026 r. poinformował Skarżącego o podjętych czynnościach, tj. o przeprowadzeniu przez pracowników organu czynnościach kontrolnych w ramach posiadanych kompetencji wynikających z art. 83 ust. 1 P.b., o złożonych przez osobę sporządzającą opinię techniczną dodatkowych wyjaśnieniach i uwagach a także o złożeniu przez zarządcę budynku aktualnych dokumentów, w których nie stwierdzono uwag związanych z utrzymaniem budynku a także o uznaniu skargi z 13 marca 2026 r. za bezzasadną. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega także ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego przez organ w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. a zatem również potencjalne zakwalifikowanie przedmiotu zaskarżenia jako bezczynności w rozpoznaniu skargi na działanie organu. Skargi takie składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 227 k.p.a.). Jak wynika z nadesłanej odpowiedzi na skargę, Skarżący z takiego prawa skorzystał, wnosząc do WINB w Rzeszowie pismo z 16 lipca 2026 r. zatytułowane "ponaglenie". PWINB uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnia, że postępowanie tego rodzaju nie jest postępowaniem administracyjnym, a zatem sposób rozpatrzenia takiej skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., który rozszerzałby właściwość sądu administracyjnego na kontrolę postępowania prowadzonego przez organy administracji na podstawie Działu VIII k.p.a. Z tych przyczyn Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.