I SAB/Op 38/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w przedmiocie oceny legalności wykonania robót budowlanych postanawia odrzucić skargę.

I. P. (dalej zwana skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, działając na podsatwie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2026 r. poz. 143, ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a., skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnie (dalej zwanego także organem), polegającą na nie wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej złożony 17 grudnia 2025 r., dotyczący naruszenia przepisów Prawa budowlanego w związku z budową ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonych w D. przy ulicy [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone złożeniem ponaglenia do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, który Opolu w odpowiedzi z 26 marca 2026 r., nr [...] stwierdził, że w zgłoszonej przez skarżącą sprawie organ nie wszczął postępowania administracyjnego i co za tym idzie, nie mógł on naruszyć terminów określonych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks posterowana administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej zwanej k.p.a., do jej załatwienia. W ocenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w zaistniałej sytuacji ponaglenie skarżącej dokonane pismem z 12 marca 2026 r.) nie mogło zostać rozpatrzone w trybie uregulowanym w art. 37 k.p.a. dotyczącym ponagleń. W skardze do sądu administracyjnego, skarżąca zażądała stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązanie organu do przeprowadzenia wyjaśniającego i wydania formalnego rozstrzygnięcia procesowego, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazała na naruszenia przepisów prawa przez organ, a to art. 7, 8, 9 10 § 1 k.p.a. i art. 81 c ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524, ze zm.) - dalej zwanej Prawem budowlanym. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowy jednak wykonywanie tego rodzaju robót budowlanych musi odbywać się z zachowaniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad prawa budowlanego. Jednocześnie zgodnie z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2022 r. poz. 1225) - ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zabronione jest umieszczanie na wysokości mniejszej niż 1,8 m ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego lub innych podobnych wyrobów. o podniosła skarżąca, wykonywanie ogrodzenia przy granicy nieruchomości nie może oddziaływać na prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej, w szczególności w zakresie: przebiegu granicy nieruchomości, sposobu posadowienia elementów ogrodzenia, wykonania robót ziemnych przy granicy działki. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że w przypadku powzięcia informacji o możliwości naruszenia przepisów prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany na podstawie art. 81c Prawo budowlane, do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz podjęcia działań w celu wyjaśnienia sprawy. Ograniczenie się przez organ jedynie do przesłania pisma informacyjnego z 29 grudnia 2025 r.,bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Na poparcie swoich argumentów, skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał na art.53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym formalnym wymogiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest, co do zasady poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu, przy czym ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. W ocenie organu, skoro w obecnej chwili nie prowadzi on postępowania administracyjnego w opisanej sprawie, to nie mógł naruszyć terminów przewidzianych dla jej załatwienia określonych w art.35-36 k.p.a. W tym kontekście organ wskazał, opisując przebieg przedmiotowej sprawy, że 18 grudnia 2025 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] w D. przy ul. [...], zabezpieczenie i wyjaśnienie kwestii przebiegu granic oraz podjęcie wszelkich działań przewidzianych przepisami prawa w razie potwierdzenia naruszeń związanych z prowadzeniem robót budowlanych przy ogrodzeniu na nieruchomości zlokalizowanej w D. przy ul. [...]. Organ zakwalifikował jako skargę indywidualną w sprawie naruszenia obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, o której mowa w art. 233 k.p.a. Następnie, pismem z 29 grudnia 2025 r., nr [...] (data odebrania pisma - 2 stycznia.2026 r.) poinformowano skarżącą o podjęciu odpowiednich działań związanych ze skargą, a także, że po zakończeniu czynności wyjaśniających skarżąca zostanie poinformowana czy w przedstawionej sprawie mogło dojść do naruszenia obowiązujących przepisów budowlanych. W przypadku ustalenia, że w przedmiotowej sprawie są podstawy prawne do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia stwierdzonych niezgodności z prawem, wówczas postępowanie takie zostanie wszczęte z urzędu w myśl art.53a ust.1 Prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających (w tym kontroli na miejscu) i stwierdzeniu braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego (co organ szczegółowo opisał powołując się na przepisy Prawa budowlanego), organ pismem z 28 stycznia 2026 r., nr [...] (data odebrania pisma - 3 lutego 2026 r.) poinformował skarżącą, że w sprawie nie dopatrzono się naruszenia prawa w zakresie nadzoru budowlanego co skutkuje brakiem podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art.53a ust.1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że art. 53a ust.1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. i wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a. obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, nie istnieje wobec tego przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o które wniosła skarżąca w ponagleniu. Wobec tego, w ocenie organu, w przypadku nie stwierdzenia naruszeń przepisów Prawa budowlanego podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ nadzoru obowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy w drodze pisma o charakterze informacyjnym o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Na poparcie swojego stanowiska, organ przytoczył poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ dostrzegł także, że skarżąca pismem z 12 marca 2026 r. wniosła ponaglenie na bezczynność zaskarżonego organu, które przekazane zostało do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu wraz z aktami sprawy. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi z 26 marca 2026 r., nr [...], stwierdził, że w przypadku skarg w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 233 k.p.a., zestawiając treść tego przepisu z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu nie jest obwarowane żadnym terminem ustawowym. W konsekwencji powyższych rozważań, organ wniósł o odrzucenie niniejszej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Oceniając dopuszczalność niniejszej skargi dotyczącej bezczynności organu administracji publicznej, zważyć należy, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy jest on zobowiązany do podjęcia określonych czynności wynikających z przepisów prawa, a nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Bezczynność oznacza więc stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. W takiej sytuacji celem skargi na bezczynność jest spowodowanie, aby doszło do przerwania okresu zwłoki i aby organ rozstrzygnął sprawę administracyjną. Z treści cytowanych powyżej przepisów wynika także, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi I. P. uczyniła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w przedmiocie w przedmiocie nie podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie - w ocenie skarżącej - niezgodnej z przepisami Prawa budowlanego budowie ogrodzenia. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w zakresie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. nie mieści się skarga na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie braku wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zgodnie bowiem z treścią art. 53a Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w Rozdziale 5b, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Ponadto, stosownie do art. 72a ustawy Prawo budowlane, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu (przepisy te zawarte są w Rozdziale 6 – "Utrzymanie obiektów budowlanych"). Badając dopuszczalność skargi na bezczynność organu budowlanego w podanym w skardze zakresie, należy dokonać właściwej wykładni art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, odwołując się w tym zakresie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - dalej zwanego NSA, z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 (ONSAiWSA 2025, nr 6, poz. 80). Uchwała ta, zawiera stanowisko i argumentację odnośnie wszczynania postępowania w ramach nadzoru budowlanego w materii objętej dyspozycją wymienionych przepisów oraz stanowiska jakie winien zająć organ nadzoru budowlanego w razie złożenia żądania wszczęcia postępowania (por. postanowienie NSA z 17 września 2026 r., sygn. akt II OSK 1850/26; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 382/26; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 23 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Wr 161/26; orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.pl). We wskazanej uchwale NSA opowiedział się za interpretacją przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i praktyce administracyjnej, wskazującą, że postępowania w sprawach, o których mowa w tych przepisach wszczyna się wyłącznie z urzędu (zob. w szczególności wyroki NSA z: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2586/21, 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22, 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, 16 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1482/23, 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1447/23). Wobec tego, jak stwierdził NSA, organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego. Brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być zatem kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292). Jednakże, chociaż skierowane do organu nadzoru budowlanego żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Mając na względzie powyższe, NSA w omawianej uchwale z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 przyjął również, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że postępowanie w sprawie objętej żądaniem skarżącej może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Ponadto, po złożeniu przez skarżącą przedmiotowego żądania organ prawidłowo zareagował na informację zawartą w jej piśmie. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że organ w wyniku zgłoszenia przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Przedstawiciele organu podczas kontroli nie stwierdzili nieprawidłowości z zakresu prawa budowlanego na wskazanej nieruchomości, w tym dotyczących budowy ogrodzenia, o czym poinformowano skarżącą pismem z 28 stycznia 2026 r. Dodać przy tym należy, że wskazana powyżej uchwała ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA, a skład, który nie podziela tego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Mając na uwadze przywołane okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ją odrzucił. O powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.