II SAB/Rz 146/26

17 września 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu 17 września 2026 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi PS na bezczynność Wójta Gminy [....] w przedmiocie utrzymania drogi gminnej - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PS jako przedmiot zaskarżenia wskazała bezczynność oraz przewlekłe wykonywanie obowiązków przez Wójta Gminy [...], związanych z należytym utrzymaniem drogi gminnej nr [...]. Zdaniem Skarżącej, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo licznych interwencji mieszkańców nie wykonał robót budowlanych związanych z remontem drogi. Ponadto Wójt nie wywiązuje się z obowiązku należytego utrzymania drogi, zwłaszcza w sezonie zimowym. To zaś utrudnia lub wręcz uniemożliwia korzystanie z drogi zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Skarżącej powyższe wieloletnie uchybienia winny zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego wykonywania obowiązków przez Gminę [...], które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do podjęcia skutecznych działań zmierzających do zapewnienia przejezdności drogi oraz jej utrzymaniem w sezonie zimowym, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wójt podniósł, że Gmina jest właścicielem drogi na działce nr [...] od 2023 r. i od tego czasu wnioski Skarżącej były każdorazowo rozpatrywane. Organ podał, że decyzje w zakresie planowania i realizacji inwestycji drogowych są uzależnione od potrzeb i możliwości Gminy, zaś utrzymanie zimowe dróg odbywa się zgodnie z przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona przepisami ustaw i aby sąd mógł rozpoznać merytorycznie skargę na zaskarżony akt (lub bezczynność), akt ten musi posiadać określone cechy, pozwalające na zakwalifikowanie go do katalogu aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym systemie prawa istnieje bowiem domniemanie właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Co nie mniej istotne, sąd rozpoznając sprawę nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jest natomiast związany wskazanym przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Na podstawie zaś art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, określając szczegółowo, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma jedynie charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii. Zgodnie z art. 20 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 z późn. zm.) – dalej: "u.d.p.", do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich. Ponadto do obowiązków zarządcy drogi należy utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 20 pkt 4) u.d.p.) oraz wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 11) u.d.p.). Zgodnie zaś z definicją legalną w art. 4 pkt 20 u.d.p., pod pojęciem utrzymanie drogi należy rozumieć wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Czynności te zarządca drogi co do zasady ma wykonywać w odniesieniu do wszystkich składników pasa drogowego wskazanych w art. 20 pkt 4 u.d.p., a więc poza drogą, także w stosunku do chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Ich realizacja ma zapewnić użytkownikom drogi możliwość bezpiecznego przemieszczania się. Co istotne, katalog zadań zarządcy drogi określony w art. 20 u.d.p. ma charakter otwarty, ponieważ do zadań zarządcy drogi należy też wykonywanie innych działań, jeśli są one zgodne z jego ogólną właściwością określoną w art. 19 ust. 1 u.d.p., tj. należą do spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, lub wynikają z przepisów odrębnych. Z przytoczonych wyżej przepisów u.d.p. wynika, że zarządca drogi jest zobowiązany – jak słusznie wskazał Skarżąca – do utrzymania dróg zgodnie z ich przeznaczeniem, przy jednoczesnym zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg. Niemniej ocena realizacji tego obowiązku nie podlega w drodze indywidualnego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego. Realizacja tego obowiązku została pozostawiona gestii zarządcy drogi. Przepisu u.d.p. nie przewidują prowadzenia przez organ zindywidualizowanego postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania określonych robót związanych z szeroko pojętym utrzymaniem drogi, w zakresie oczekiwanym przez mieszkańców. Innymi słowy, wniosek strony o wykonanie remontu drogi lub jej odśnieżanie w sezonie zimowym, nie podlega rozpatrzeniu w drodze postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), względnie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Działania związane z należytym utrzymaniem dróg nie są zatem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest natomiast pochodną skargi na określone formy działania organu (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r. II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r. I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r. II GSK 737/10). Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ Wójt Gminy [...] nie był zobowiązany do wydania żadnego z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. ani innych aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (stosownie do art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a.). Ustalenia w tym zakresie nie są formą aktywności organu administracji publicznej, która dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie rozstrzygają zatem indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i w konsekwencji nie mieści się w katalogu braków aktywności organu, która podlega zaskarżenia podstawie art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Wymaga przy tym podkreślenia, że oceniając dopuszczalność skargi Sąd mógł wziąć pod uwagę jedynie istnienie konkretnych uregulowań prawnych, które mogą stanowić podstawę do weryfikacji naruszenia interesu prawnego strony na skutek podjęcia określonego rozstrzygnięcia, względnie braku aktywności organu administracji w tym zakresie (kryterium legalności). Sąd, oceniając dopuszczalność skargi, nie jest natomiast władny do uwzględnienia celowości, racjonalności lub zasadności aktywności Organu (lub jej braku) w związku z wnioskami Skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).