II SAB/Po 76/26

Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi T. K. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia 13 września 2024 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu 13 września 2024 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], Wydziale Spraw Cudzoziemców złożony został skierowany do Wojewody wniosek T. K., obywatelki [...], o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Tego samego dnia, to jest 13 września 2024 r., wniosek został oceniony pozytywnie pod względem formalnym, zaś sprawie nadano numer [...], [...] Zawiadomieniem z 13 września 2024 r. Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt. Podał jednocześnie, że w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności i o obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W trakcie rozpatrywania wniosku strona przebywa w Polsce legalnie. Wśród podstaw prawnych organ wymienił obok art. 61 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") i art. 108, art. 206 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej: "u.c."), także art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy"). Pismami z 14 marca 2025 r. strona zwróciła się o informację jakich dokumentów brakuje i kiedy zostanie wydana decyzja. Jednocześnie wniosła o pilne podjęcie czynności. Zaś pismem z 22 maja 2025 r. wniosła ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 30 maja 2025 r., nr [...], Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania stwierdzając, że zostało ono wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt do 30 września 2025 r. stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy. Pismami z 14 lipca 2025 r. strona ponownie wniosła o wydanie decyzji w sprawie. W piśmie z 28 sierpnia 2025 r. zawarła kolejne ponaglenie. Pismem z 1 września 2025 r., nr [...], Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania. W piśmie z 21 października 2025 r., nr [...], powołując się na art 10, art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 33 § 1 K.p.a. oraz art. 214, art. 219 ust. 2 pkt 2, art. 223 w zw. z art. 203 ust. 2 u.c., Wojewoda zwrócił się do strony o uzupełnienie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia w terminie 30 dni od dnia odbioru pisma. Organ wskazał, że pismo to należy traktować jako zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji podając, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 lipca 2026 r. Strona w dniu 25 listopada 2025 r. dosłała dokumenty. W piśmie z 16 stycznia 2026 r. strona zwróciła się do organu z prośbą o informację, których dokumentów brakuje do wydania decyzji. Oświadczyła, że uzupełniła wszelkie niezbędne dokumenty z wezwania z 21 października 2025 r. T. K. skierowała do tut. Sądu zawartą w piśmie z 16 lutego 2026 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: A. art. 210 ust. 1 u.c. przez niewydanie decyzji z wniosku z 2024 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 6 miesięcy, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt, B. art. 211 u.c. przez brak wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w sytuacji, gdy organ jest zobligowany do jego wydania po dostarczeniu przez wnioskującego kompletu dokumentów, a także podczas, gdy nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zezwolenia, a także naruszenie przepisów prawa procesowego: C. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., przez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego wniosku m.in. przez niepodejmowanie czynności i pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu, D. art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 K.p.a. przez zaniechanie szybkiego i prostego działania w nieskomplikowanym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nadmierne komplikowanie postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej. W skardze wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt lub w innym terminie uznanym za właściwy, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, ewentualnie w innej wysokości uznanej za właściwą, a ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, 4. zwrot kosztów postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie zasługuje ona na uwzględnienie ze względu na stan prawny obowiązujący w czasie kwestionowanego stanu przewlekłości organu. Skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości zaistniało po 15 kwietnia 2022 r., to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100d ustawy o pomocy. Przepisy te są integralnym elementem kompleksowych specjalnych regulacji związanych z napływem migrantów z Ukrainy w związku z trwającym konfliktem zbrojnym. Decyzja wykonawcza Rady UE 2025/1460 z 15 lipca 2025 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą UE 2022/383 z 4 marca 2022 r., przedłużająca jej obowiązywanie do 4 marca 2027 r., potwierdza dużą niestabilność sytuacji na Ukrainie oraz utrzymujące się ryzyko eskalacji konfliktu. Nadal zachodzi sytuacja nadzwyczajna i specjalne rozwiązania, których nieodłączną częścią jest zawieszenie biegu terminów w postępowaniach w sprawach legalizacji pobytu. Skutki konfliktu na Ukrainie i ustawy o pomocy dla wydziałów do spraw cudzoziemców są wielowymiarowe i długoterminowe. Należy je rozpatrywać nie tylko w kontekście skali napływających aktualnie wniosków składanych przez obywateli Ukrainy. Na wejście w życie oczekują rozwiązania ustawy o pomocy, które umożliwią obywatelom Ukrainy posiadającym status PESEL UKR ubieganie się o zezwolenie na pobyt czasowy. Wejście w życie tych regulacji spowoduje lawinowy napływ wniosków (w [...] PESEL UKR ma ponad 86 tys. obywateli Ukrainy). Dopiero wraz z włączeniem obywateli korzystających z ochrony czasowej w system legalizacji pobytu uregulowany przepisami u.c. będzie można mówić o wygaszeniu skutków masowego napływu uchodźców z Ukrainy do Polski. Do tego czasu obsługa spraw cudzoziemców będzie miała charakter nadzwyczajny. Wojewoda powołał się przy tym m.in. na ustawę z 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203, dalej: "ustawa o wygaszeniu") i na uzasadnienie do projektu tejże ustawy. W sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak z ostrożności Wojewoda wskazał, że nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji respektowania przez organ przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Mimo zawieszenia biegu terminów podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W roku 2025 liczba rozstrzygnięć w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wzrosła o 61% w stosunku do roku 2024. Stale jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze obiektywne okoliczności, w tym te związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych. Również żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny w ocenie Wojewody jest bezpodstawne. W piśmie z 15 maja 2026 r. Wojewoda poinformował o wydaniu decyzji z 15 maja 2026 r., nr [...], o udzieleniu skarżącej na podstawie art. 211 ust. 1 u.c. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga w części okazała się zasadna. Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że skarżąca przedmiotem zaskarżenia uczyniła przewlekłość Wojewody zaistniały podstawy do zastosowania przywołanej regulacji. Jak wynika z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw przewidzianej w art. 10 P.p.s.a. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, jakie pozostają w zakresie kompetencji Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w sytuacji takiej sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi z kolei, że sąd – w przypadku, o którym mowa w § 1 – może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak przewiduje powołany tam art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skarżąca T. K. zaskarżając do tut. Sądu zwłokę w działaniu Wojewody przy rozpoznaniu wniosku 13 września 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wskazała, że zwłoka ta przybrała postać przewlekłego prowadzenie postępowania. Już na gruncie dotychczas przywołanych regulacji rozróżnić trzeba dwie formy opieszałości organu administracji publicznej – bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że nowelizacja P.p.s.a. polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi jeżeli: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (zob. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. także J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, s. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi jeżeli: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Sąd administracyjny nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na to, że w sprawie wystąpiła bezczynność bądź przewlekłość postępowania. Sąd stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania należy mieć przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego, jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13, z 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, CBOSA). Kierując się powyższym Sąd doszedł do przekonania, że przy rozpoznaniu wniosku skarżącej Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Przechodząc do uwag merytorycznych wyjaśnić trzeba, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Mocą art. 1 pkt 44 tej ustawy nowelizującej dodano do ustawy o pomocy m.in. art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.". Następnie cytowana powyżej treść art. 100c ustawy o pomocy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisie art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 185). W swym pierwotnym brzmieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy przewidywał zawieszenie biegu terminów do 24 sierpnia 2023 r. Kolejne nowelizacje przedłużały ten okres. W dniu 27 czerwca 2023 r. został on przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1088), w dniu 22 lutego 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 232), w dniu 1 lipca 2024 r. do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej: "ustawa nowelizująca z 15 maja 2024 r."), zaś w dniu 30 września 2025 r. doszło do jego przedłużenia do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz. U. z 2025 r., poz. 1301, dalej: "ustawa nowelizująca z 12 września 2025 r."). Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy o wygaszeniu, który wszedł w życie 5 marca 2026 r.). Aktualnie, m.in. w wyrokach z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, w którym dokonał rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z jednej strony NSA podkreśla, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, iż wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej NSA wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd I instancji. NSA zastrzegał, że konieczne jest, by sformułowane powyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości-bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela zaprezentowany pogląd NSA, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Prowadzi to do konieczności - w realiach rozpatrywanego przypadku - odmowy zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z 15 maja 2024 r., art. 10 pkt 1 ustawy nowelizującej z 12 września 2025 r., a także art. 17 pkt 50 ustawy o wygaszeniu w zakresie, w jakim przedłużono w nich odpowiednio do 30 września 2025 r., 4 marca 2026 r. i 4 marca 2027 r. obowiązywanie okresu zawieszenia biegu terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako oczywiście niezgodnych z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynikającej stąd konstatacji nie może zmienić argumentacja przedstawiona przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę. Argumentacja ta z jednej strony odnosi się bowiem do okoliczności, takich jak sytuacja migracyjna spowodowana trwającym na [...] konfliktem zbrojnym, które zostały już uwzględnione w orzecznictwie sądów administracyjnych, a których wystąpienie doprowadziło do przyjęcia dopuszczalności zawieszenia biegu terminu do załatwienia spraw z art. 100d ustawy o pomocy do 30 czerwca 2024 r. Z drugiej zaś strony Wojewoda powołuje się na zdarzenia przyszłe, jakie może spowodować wprowadzenie rozwiązań przewidzianych w ustawie o wygaszeniu, a które nie mogą być jeszcze uznane za mogące mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy niniejszej. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany, a także czy nie podejmował czynności w sposób opieszały, w dużych odstępach czasu. Zgodnie z art. 210 u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). Przepisy te stosuje się także do udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (zob. art. 223 u.c.). Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego w dniu 13 września 2024 r. Wniosek ten został tego samego dnia oceniony pozytywnie zarówno pod względem formalnym, jak i pod względem jego kompletności, w tym przesłanych wraz z nim załączników. W konsekwencji 6-miesięczny termin do załatwienia sprawy wywołanej tym wnioskiem upływał 13 marca 2025 r. Do tego dnia sprawa nie została przez Wojewodę załatwiona, co pozwala uznać, że już po tym dniu organ ten znalazł się w stanie bezczynności. Dopiero pismem z 21 października 2025 r., a więc już po upływie terminu do załatwienia sprawy, organ zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie w terminie 30 dni dokumentów, jakie w jego ocenie były niezbędne do udzielenia zezwolenia. Niezależnie od tego, czy uznać, że czynność ta względem i tak już zaistniałego stanu bezczynności, doprowadziła do wyznaczenia w świetle art. 210 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 223 u.c. nowego terminu załatwienia sprawy, tak znaczny odstęp czasowy pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami procesowymi zmierzającymi do załatwienia sprawy (wstępna ocena wniosku 13 września 2024 r., wezwanie z 21 października 2025 r.) jednoznacznie wskazuje także na to, że podejmował on ów czynności opieszale, nadmiernie przedłużając czas trwania postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej. W konsekwencji Wojewoda dopuścił się również przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości, o czym orzekł w pkt II. sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt I. sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z 13 września 2024 r. z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie w dniu 15 maja 2026 r. Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności i przewlekłości postępowania nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Oceniając kwestię rażącego naruszenia prawa należy mieć przede wszystkim na względzie to, że Wojewoda jako organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa, co wynika już z art. 7 Konstytucji RP. Nie jest on uprawniony do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej, nawet gdyby w jego ocenie zaistniała ich oczywista sprzeczność z konstytucyjnie chronionymi wartościami. Wojewoda z tej perspektywy nie miał podstaw do odmowy zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. Już tylko to powoduje, iż zarzucanie temu organowi rażącego naruszenia prawa nie znajduje podstaw. Sąd miał także na względzie i to, że przed wydaniem wyroku organ załatwił sprawę, wydając wnioskowaną decyzję. Poza tym okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogły wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności i przewlekłości organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednak można (a w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Sąd nie doszukał się także uzasadnionych podstaw do tego by uwzględnić wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej od Wojewody, bądź ewentualnie o wymierzenie temu organowi grzywny, co spowodowało oddalenie skargi w pozostałym zakresie, jak orzeczono w pkt IV. sentencji wyroku. Znajdujący w tym względzie zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że brak uznania, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna czy grzywna, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Zresztą jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniosek w tym zakresie nie został przez skarżącą dostatecznie umotywowany. Skarżąca wskazała, że przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki jej pobytu w RP. Twierdzenie to jest na tyle ogólne, że nie poddaje się dalszej ocenie Sądu. Nie wiadomo z jakich konkretnie okoliczności skarżąca wywodzi niekorzystny wpływ zwłoki organu dla jej pobytu w Polsce. O kosztach postępowania postanowiono w pkt V. sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu.