II SAB/Po 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak -Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019r., II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego , IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu,

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (wpływ do organu [...] czerwca 2019 r.) S. B. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Wojewody o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. (wpływ do organu [...] sierpnia 2019 r.) skarżący wniósł ponaglenie (zażalenie na przewlekłość postępowania), w którym zarzucił organowi naruszenie art. 35, 36, 37, 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (akt. Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.). W piśmie podkreślił, że do dnia jego sporządzenia nie otrzymał decyzji, ani żadnych informacji o terminie załatwienia sprawy, w tym konieczności uzupełnienia złożonego wniosku o załączniki czy dostarczenia dodatkowych dokumentów. Dzwoniąc na infolinię do spraw cudzoziemców prowadzoną przez W. Urząd Wojewódzki w P., uzyskał login i kod dostępu, żeby móc monitorować stan sprawy, jednak nie uzyskał informacji o planowanym terminie załatwienia sprawy oraz o okolicznościach, które mogą klasyfikować sprawę, jako szczególnie skomplikowaną. W jego ocenie doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego, nie zostały dotrzymane żadne terminy rozpatrzenia sprawy oraz nie został poinformowany o terminie załatwienia sprawy. Wniósł o pilne załatwienie sprawy oraz o wydanie decyzji gdyż wniosek złożono trzy miesiące temu. Wezwaniem z [...] września 2019 r. (doręczonym skarżącemu [...] września 2019 r. k.49-50 akt administracyjnych) Wojewoda zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie w terminie 14 dni braków formalnych wniosku poprzez: 1. przybycie do siedziby Urzędu w P., pl. [...] lub do jednej z delegatur Urzędu i złożenie odcisków linii papilarnych; 2. przedłożenie oryginału formularza wniosku obowiązującego na dzień wystąpienia z podaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. od [...] kwietnia 2019r.) wypełnionego we wszystkich wymacanych polach (w części: A16, C lII a) oraz złożenie czytelnego podpisu pod wnioskiem; 3. przedłożenie oryginału załącznika nr [...] do wniosku obowiązującego na dzień wystąpienia z podaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. od [...] kwietnia 2019r.) wypełnionego we wszystkich wymaganych rubrykach oraz czytelnie podpisanego przez osobę powierzającą pracę cudzoziemcowi: 4. przedłożenie 4 aktualnych fotografii. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie skarżącego Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców w W.. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącego, iż termin rozpatrzenia jego wniosku został przedłużony do [...] marca 2020 r., ponieważ konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. W dniu [...] września 2019 r. wpłynęła do Wojewody odpowiedź na wezwanie z dnia [...] września 2019 r., do której załączono oryginał formularza wniosku, wypełnionego we wszystkich wymaganych polach, załącznik nr [...] wypełniony i podpisany przez pracodawcę oraz 4 sztuki zdjęć. Skarżący oświadczył, że [...] września 2019 r. w delegaturze WUWU w K. zostały pobrane odciski palców. Skarżący pismem opatrzonym datą [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Wojewody z kolejnym ponagleniem na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Podkreślił, że dostarczył wszelkie wymagane dokumenty, w terminie uzupełnił wniosek, a nadal nie otrzymał żadnej decyzji ani informacji w sprawie. Podał, że doszło do rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego i nie zostały dotrzymane żadne terminy załatwienia spraw. Wezwaniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wniosku o oryginał (do wglądu) dokumentu potwierdzającego posiadanie przez niego zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce (np. oryginał umowy najmu), w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Wojewoda podał, że skarżący przedstawił wyłącznie kopię umowy najmu, której ważność upływa [...] stycznia 2020 r. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców (dalej Szef Urzędu), który po rozpatrzeniu ponaglenia skarżącego postanowił uznać je za uzasadnione, wyznaczyć termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] marca 2020 r., zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Szef Urzędu wskazał, iż po szczegółowej analizie nadesłanych odpisów akt sprawy oraz podjętych przez Wojewodę czynności w toku postępowania wyjaśniającego stwierdził zasadność ponaglenia złożonego przez stronę z tym, że w jego ocenie Szefa w organ I instancji dopuścił się nie przewlekłości, lecz bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, iż znany z urzędu jest fakt, że Wojewoda znajduje się obecnie w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Biorąc pod uwagę powyższe, po analizie wszystkich dokumentów w sprawie oraz skutków społecznych i gospodarczych dla strony, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za zasadne stwierdzenie, iż zaistniałe w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe postępowanie sprawy oznaczonej sygnaturą [...] prowadzonej przez Wojewodę w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. przewlekłe prowadzenie sprawy. Skarżący wniósł o : I. stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie; II. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym; III. stwierdzenie przez Sąd prawa otrzymania zezwolenia na pobyt czasowy na jego wniosek z dnia [...] czerwca 2019 roku; IV. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; V. nałożenie na WUW grzywny; VI. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że do czasu wniesienia skargi nie otrzymał decyzji ani informacji o okolicznościach, które mogą klasyfikować sprawę jako szczególnie skomplikowaną. Z powodu przewlekłości postępowania nie może podróżować w celach prywatnych czy służbowych, ani odwiedzić rodziny na [...] oraz korzystać ze szkoleń zagranicznych. Jego zdaniem doszło do naruszenia prawa, a skarżący ze swojej strony podjął wszelkie możliwe kroki w celu ułatwienia wydania decyzji w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił że przedłużenie terminów załatwienia spraw jest spowodowane znacznym napływem wniosków do Urzędu. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych (w 2014 r. 3500 wniosków, w 2019 r. 25095 wniosków). Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Wojewoda podkreślił, ze od 2016 roku podejmuje różne inicjatywy mające na celu usprawnienie procesu działania urzędu i przyspieszenie rozpatrzenia wniosków. W zakresie wniosku o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego nieuwzględnienie. Wojewoda podał, że opóźnienia w załatwieniu sprawy skarżącego nie były skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Jak wynika z akt sprawy (k. 26 akt sądowych) w dniu [...] stycznia 2020 r. została wydana decyzja nr [...] r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia 2023 r. Zgodnie z zarządzeniem tut. Sądu z [...] maja 2020 r. przedmiotem postępowania objęta została bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (k. 38 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia na etapie administracyjnym, wnosząc ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (ponaglenie z dnia [...] sierpnia 2019 r. i z dnia [...] listopada 2019 r.- w aktach sprawy). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy tym Sąd, zgodnie z art 135 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W tym kontekście wskazać trzeba, że mimo zarzucanej w skardze przewlekłości przedmiotem postępowania była bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Na gruncie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego z [...] kwietnia 2017 r. ustawodawca wprowadził definicję ustawową bezczynności, która jest odzwierciedleniem utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie rozumienia tej sytuacji prawnej. Ustawodawca przyjmuje, że w przypadku nieuzyskania przez stronę w prawem przewidzianym terminie (zgodnie z art. 35 i 36 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia organ administracji publicznej popada w stan bezczynności. Jest to stan niepożądany, naruszający zasadę szybkości postępowania - art. 12 k.p.a. oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, przewidzianą w art. 8 k.p.a. Konsekwencją zaistnienia bezczynności jest swoisty "stan zawieszenia" strony z racji faktu, iż sprawa nie została załatwiona, co może uniemożliwiać jej realizację swojego prawa. Dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Dodać trzeba, że sprawę o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z uwagi na konieczność zebrania w trakcie jej załatwienia określonych danych (zob. np. art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.) zaliczyć należy do kategorii spraw, dla których kodeksowy termin ich załatwienia wynosi dwa miesiące (art. 35 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego od [...] sierpnia 2019 r. aż do wydania decyzji w sprawie tj. do [...] stycznia 2020 r. Wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] czerwca 2019 r., a więc powinien być załatwiony do dnia [...] sierpnia 2019 r. lub w tym czasie organ winien powiadomić skarżącego o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Wojewoda uczynił to dopiero [...] września 2019 r. kiedy działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował skarżącego, iż termin rozpatrzenia jego wniosku został przedłużony do [...] marca 2020 r. Zdaniem Sądu organ kiedy przedłużał termin rozpoznania wniosku popadł już w bezczynność. Uczynił to już po znacznym (46 dniowym) przekroczeniu terminu w jakim sprawa winna być załatwiona i zaniedbał regułę terminowego informowania strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Ponadto Wojewoda wyznaczył sobie odległy 6-miesięczny termin do załatwienia sprawy skarżącego, nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Wprawdzie terminu tego dochował wydając decyzję [...] stycznia 2020 r. niemniej jednak stało się to dopiero po wniesieniu skargi, jak i uznania ponaglenia za uzasadnione przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Mając to na uwadze Sąd ocenił, że Wojewoda pozostawał bezczynny w okresie od [...] sierpnia 2019 r. aż do [...] stycznia 2020 r. (pkt I wyroku). Z kolei stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wymaga dokonania oceny, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażący. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że w tym zakresie mamy do czynienia z takim kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W opinii Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, a bezczynność organu związana była z trudnościami o charakterze obiektywnym – braki kadrowe urzędu, duży napływ spraw z zakresu pozwolenia na pobyt i pracę (w 2014 r. 3500 wniosków, w 2019 r. 25095 wniosków). Analiza akt sprawy wskazuje, że Wojewoda podejmował mimo wszystkie pewne czynności w sprawie- wzywał do uzupełnienia braków wniosku, informował o konieczności przedłużenia postępowania z uwagi na trudną sytuację kadrową i znaczny wpływ spraw. Mając to na uwadze Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na to, że po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi nastąpiło wydanie przez organ decyzji w sprawie, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie III wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie IV wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się kwota wpłaconego wpisu od skargi (100 zł). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.