II SAB/Po 64/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę

Wójt Gminy R., decyzją z dnia 6 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), art. 59-63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposoby ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), po rozpoznaniu wniosku K. R. z dnia 10 grudnia 2020 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji (zmiany sposobu użytkowania) części istniejącego magazynu maszyn na chlewnię w istniejącej zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w N. . Pismem z dnia 8 marca 2023 r. T. B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy R. domagając się jej uchylenia w całości. Skarżąca wskazała, iż podtrzymuje zarzuty podniesione we wcześniejszych odwołaniach wniesionych w niniejszej sprawie, tj. w odwołaniu z dnia 12 lutego 2021 r, odwołaniu z dnia 22 marca 2023 r, odwołaniu z dnia 21 czerwca 2021 r., oraz odwołaniu z dnia 7 stycznia 2022 r. Ponadto podniosła, iż decyzja środowiskowa dla przedmiotowej inwestycji została wydana z pominięciem skarżącej jako strony postępowania. Dodatkowo wskazała, że w dniu 2 lutego 2022 r. wniosła do SKO [...] żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji środowiskowej, co stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy ustalenia warunków zabudowy i winno skutkować zawieszeniem postępowania odwoławczego. Odrębnym pismem z dnia 8 marca 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. B. Skarżąca zażądała zawieszenia postępowania odwoławczego zainicjowanego wyżej opisanym odwołaniem. Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. T. B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie w terminie jej odwołania z dnia 8 marca 2023 r. Ponaglenie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 24 kwietnia 2023 r. Decyzją z dnia 8 maja 2023 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania T. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. w całości. Pismem z dnia 8 maja 2023 r. T. B., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 8 maraca 2023 r. Skarżąca wniosła o: (1) zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie (149 § 1 pkt 1 Ppsa), (2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), (3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la Ppsa), (4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.) lub innej, uznanej przez Sąd za właściwą, (5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł. Skarżąca wskazała, że od wniesienia minął miesiąc, a Kolegium nie wykonało jakiejkolwiek czynności. Wskazała, że przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 P.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżąca podniosła, że doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować – została bowiem zmuszona znosić bierność organu w załatwieniu sprawy i korzystać odpłatnie z usług pełnomocnika nie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale także w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Kolegium rozstrzygnęło sprawę merytorycznie w 45 dni, tj. od dnia 20 marca 2023 r. do dnia 8 maja 2023 r. W powyższym okresie 45 dni miały miejsce dni wolne od pracy z uwagi na Święta Wielkanocne oraz Święto Pracy i Konstytucji 3 Maja, co stanowi 32 dni robocze. Kolegium podniosło także, iż rozstrzygnęło sprawę przed dniem wniesienia skargi na bezczynność. W konsekwencji organ nie dopuścił się bezczynności, a już na pewno nie tej stanowiącej rażące naruszeniem prawa. Kolegium podniosło również, iż w związku z prowadzeniem przez ustawodawcę ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, regulującej zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego, do organu w okresie od listopada 2022 do marca 2023 r. wpłynęła ogromna liczna odwołań, która z uwagi na ich ilość i możliwości pracownicze miała wpływ na termin rozpoznawanej przedmiotowej sprawy. W piśmie z dnia 15 września 2023 r. T. B. podniosła, iż organ nadał decyzję z dnia 8 maja 2023 r. już po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Skarga została bowiem nadana w dniu 8 maja 2023 r. i doręczona organowi w dniu 9 maja 2023 r., podczas gdy organ wydaną w dniu 8 maja 2023 r. decyzję nadał w dniu 10 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie skarżąca T. B. uczynila bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania skarżącej z dnia 8 marca 2023 r. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 6 marca 2023 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni i adaptacji (zmiany sposobu użytkowania) istniejącego magazynu na chlewnie w istniejącej zabudowie zagrodowej, na działce nr [...], obręb N. . Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, iż skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2023 r., sygn. I OSK 321/23, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. II GSK 529/23). Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 8 maja 2023 r., tego samego dnia, w którym nastąpiło wydanie przez organ administracji publicznej decyzji załatwiającej odwołanie skarżącej z dnia 8 marca 2023 r. Tym samym, w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. W konsekwencji wniesiona przez T. B. skarga nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd w tym kontekście wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, uchwałę, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne wnioskowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres tego postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Tym samym, merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ pozostawał w bezczynności. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 K.p.a. należy przyjąć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1575/22, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., sygn. III OSK 493/22, CBOSA). Natomiast w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 1967/21, NSA stwierdził, że "dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji". Należy zatem przyjąć, iż data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jedynie jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. W świetle powyższych rozważań, w sytuacji, w której w tym samym dniu wydana została decyzja kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji oraz wniesiona została skarga na bezczynność, odpada cel skargi na bezczynność, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Kr 96/22, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Kr 83/21). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.