II SAB/Po 61/23

Dnia 7 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 27 kwietnia 2023 r. w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczącego tego, czy któryś z pracowników Urzędu Miasta [...] poniósł konsekwencje za pozaregulaminowe koszty poniesione przez Miasto [...] na realizację projektów niespełniających wymogów formalnych, a także czy Prezydent Miasta [...] zawiadomił organy kontroli o fakcie zwiększonych, pierwotnie niedozwolonych środków; II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. G. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Prezydenta Miasta (zwanego dalej "Prezydentem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne. Pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. wnioskodawca zwrócił się do Prezydenta z prośbą o udostępnienie informacji publicznej zakresie podania informacji, czy w Budżecie Obywatelskim w latach 2019-2023 były takie projekty, które na etapie realizacji okazywały się droższe niż to co zostało przedstawione w samych projektach. Wnioskodawca chce wiedzieć, czy były przypadki gdzie koszty poszczególnych realizowanych projektów finalnie przekraczały limity określone w wymogach, jakie miały spełniać projekty w poszczególnych kategoriach. W razie wystąpienia takich projektów, wnioskodawca poprosił o podanie ich nazw z przypisaniem do danej edycji oraz sumy wykraczające poza przyjęte w regulaminach limity danej kategorii projektów, jakie Miasto musiało wyłożyć na realizację danego projektu. Wnioskodawca zapytał także, czy były przypadki gdzie odstępowano od realizacji wybranego w głosowaniu projektu, gdy ten okazywał się nie spełniać wymogów formalnych w zakresie limitów kosztów, czy ktoś w Urzędzie Miasta [...] poniósł konsekwencje za poza regulaminowe koszty poniesione przez Miasto na realizację projektów niespełniających wymogów formalnych, czy jakieś organy kontroli zostały poinformowane przez Miasto o fakcie zwiększonych, pierwotnie niedozwolonych wydatków. W odpowiedzi na wniosek Prezydent w piśmie z dnia 12 maja 2023 r. powiadomił wnioskodawcę, że w latach 2019-2022 administracja miała do czynienia z sytuacją, w której końcowa wartość części zrealizowanych w ramach procedury budżetu obywatelskiego projektów przekroczyła ich szacunkowy koszt. Projekty z Budżetu Obywatelskiego 2023 są jeszcze w trakcie realizacji, w związku z czym, na ten moment nie jest możliwe podanie ich końcowej wartości. Nie zrezygnowano z realizacji żadnego projektu, jeżeli okazało się w trakcie realizacji, że wartość projektu przekracza planowany budżet. Różnice w kwotach szacunkowych, a rzeczywiście poniesionych wynikają z różnych (i niezależnych od samorządu) sytuacji zewnętrznych. Zmieniająca się sytuacja gospodarcza sprawiła, że osiągane w postępowaniach przetargowych ceny odbiegały od tych szacowanych. Część budżetu na realizację budżetu obywatelskiego nie może być mniejsza niż 0,5% wydatków gminy. Nie ma górnej granicy. Pismem z dnia 12 maja 2023 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Prezydenta. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta do załatwienia jego wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że w dniu 27 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ten dzień otworzył 14-dniowy termin do udostępnienia informacji. W tym czasie Prezydent nie udzielił jemu informacji publicznej, nie wskazał, że wnosi o informacje, które nie są publiczne, nie podał dłuższego terminu rozpatrzenia wniosku, ani nie udzielił żadnej odpowiedzi do dnia 12 maja 2023 r. Prezydent, zdaniem skarżącego, dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ zrelacjonował stan sprawy. Wskazał, że skarżący złożył swój wniosek w dniu 27 kwietnia 2023 r. o godzinie 23:57, a w dniu 12 maja 2023 r. o godzinie 00:49 – skargę na bezczynność. W dniu 13 maja 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na złożony wniosek. Prezydent podniósł, że z uwagi na tak późne wniesienie wniosku (23:57) pracownicy Urzędu Miasta [...] nie mogli zapoznać się z wnioskiem jeszcze tego samego dnia. Za dzień wpływu wniosku uznano więc 28 kwietnia 2023 r. Zdaniem Prezydenta, przepisy u.d.i.p. należy odczytywać według specyfiki postępowania o udzielenie informacji publicznej. Jako, że możliwość zapoznania się z wnioskiem skarżącego pojawiła się dopiero w dniu 28 kwietnia 2023 r., odpowiedzi na wniosek udzielono w terminie 14 dni licząc od dnia 28 kwietnia 2023 r. Skargę na bezczynność złożono kilka godzin po tym, jak upłynął termin liczony według skarżącego, do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący nie chciał otrzymać żadnej informacji, tylko "na siłę" wykazać nieprawidłowości w działaniu Urzędu Miasta [...]. Prezydent uważa, że takie działanie zmierza do nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, a następnie prawa do sądu. W piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Skarżący zaprzeczył, jakoby nadużywał prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący ponownie podniósł, że za datę wpłynięcia pisma należy traktować dzień faktycznego wpływu. Dla obrotu korespondencji nie ma znaczenia to kiedy pracownik urzędu faktycznie zapozna się z pismem. W piśmie z dnia 6 września 2023 r. skarżący nadesłał odpowiedź Prezydenta na skargę złożoną na pracowników Urzędu Miasta [...]. Z odpowiedzi tej miało wynikać, że organ przyznał się do tego, jakoby za dzień wpływu korespondencji do Urzędu należało traktować moment, w którym korespondencja faktycznie wpłynęła, a nie dzień zapoznania się pracownika z pismem. Jednocześnie skarżący podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Prezydenta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 7 września 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Prezydenta mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Należy zacząć od tego, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy publicznej, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podlega on obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej. Wynika to choćby z faktu, że Prezydent jest podmiotem administracji publicznej, który wykonuje zadania publiczne (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 410/15, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej. Dotyczą one bowiem sposobu gospodarowania mieniem publicznym, a ściślej mówiąc, majątkiem publicznym. Wszystko więc co dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym, podlega transparentności. Te zaś dane, które nie są publikowane powszechnie, np. w Biuletynie Informacji Publicznej, muszą zostać udostępnione w inny sposób, w jaki określa to u.d.i.p. Należy tylko nadmienić, że o obowiązku udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie gospodarowania majątkiem publicznym, stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że Prezydent był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wszystkich informacji, o które starał się skarżący w swoim wniosku złożonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. Sąd jeszcze powróci do rozważań nad obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej, szczególnie z uwagi na treść pkt I sentencji wyroku, ale już teraz należy zaznaczyć, że Prezydent nie wywiązał się w pełni ze swojego obowiązku. Z uwagi na fakt, że cała uwaga skarżącego oraz Prezydenta skoncentrowała się na innym zagadnieniu prawnym, tj. nad skutecznością doręczenia korespondencji, Sąd rozpocznie swoje rozważania od tej problematyki. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że wniosek skarżącego, datowany na dzień 27 kwietnia 2023 r., został doręczony Prezydentowi jeszcze w tym dniu. Jest to wniosek sformułowany na podstawie treści pisma wniesionego drogą elektroniczną. Data, jaka została uwieczniona na tym piśmie, została wygenerowana przez system informatyczny i stanowi ona odzwierciedlenie daty wpływu pisma do Urzędu Miasta [...]. Nie jest tak, że to sam skarżący naniósł tę datę. System informatyczny wskazuje, że data sporządzenia pisma to dzień 27 kwietnia 2023 r. Ponadto pismo to zostało również tego samego dnia podpisane, a miało to miejsce o godzinie 23:57. Jeszcze tego samego dnia, a więc na trzy minuty przed godziną 00:00, która wskazuje już datę 28 kwietnia 2023 r., skarżący wysłał pismo do Urzędu Miasta [...]. Tego bowiem dnia zostało złożone pismo w ww. urzędzie. Całkowicie niezasadna jest argumentacja Prezydenta, że pomimo, iż Urząd Miasta [...] był z oczywistych względów już zamknięty to za datę doręczenia korespondencji, należało uznać dzień następujący, w którym pracownik Urzędu zapoznał się z pismem. Takie twierdzenie mogłoby doprowadzić do wręcz absurdalnych konsekwencji, jakoby data wpływu korespondencji była zależna od momentu zapoznania się pracownika z pismem. W ten sposób strona nie miałaby kontroli nad sprawnością toczącego się postępowania, a także nie mogłaby skutecznie skorzystać z przysługującego jej prawa do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność. Stanowisko, jakie Sąd w składzie orzekającym forsuje, znajduje swoje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie. "Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 25/18, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 669/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 100/17, dostępne w CBOSA). Pismo skarżącego wpłynęło do Urzędu Miasta [...] w dniu 27 kwietnia 2023 r. Mimo, że na wydrukowanym piśmie widnieje prezentata: 28 KWI 2023, nie oznacza to, że wtedy wpłynęło pismo. Sąd w składzie orzekającym nie może oceniać tego, co podnosi Prezydent w odpowiedzi na skargę, że skarżący niejako "czyha" na naruszenie przepisów prawa przez organ. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie ocena tego, co zostało w toku sprawy ustalone i interpretacja tego, czy przepisy prawa zostały właściwie zastosowane. Niesporne jest bowiem to, że w niniejszej sprawie pismo wpłynęło w dniu 27 kwietnia 2023 r., co zresztą przyznaje sam Prezydent w piśmie do skarżącego z dnia 15 czerwca 2023 r. o nr [...] Błędne jest natomiast rozumienie organu, że wpłynięcie pisma na trzy minuty przed północą prowadzi do uznania, że pismo wpłynęło następnego dnia. Poza tym, Prezydent miał jeszcze 13 dni na udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie pyta o dane, które są trudne do ustalenia, stąd kwestia jednego dnia nie może prowadzić do uznania, że Prezydent miał ograniczone możliwości, aby terminowo udzielić skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Data 27 kwietnia 2023 r. otworzyła zatem 14-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. Termin ten upłynął z dniem 11 maja 2023 r. Do tego dnia nie wyekspediowano odpowiedzi na wniosek skarżącego, co jednoznacznie prowadzi do wniosku o pozostawaniu przez Prezydenta w zwłoce, a ściślej – w bezczynności. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Jednocześnie, należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie, które jest "podszyte" lekceważącym stosunkiem organu do wnioskodawcy, a przede wszystkim do obowiązku publicznoprawnego, jaki spoczywa na organie. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić, kiedy Prezydent wiedziałby o swoim obowiązku, ale intencjonalnie nie wypełniałby go. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, że Prezydent działał lekceważąco. Popadnięcie przez organ w bezczynność jest efektem dokonania błędnej interpretacji przepisów prawa, co nie może prowadzić do wniosku o jego rażącym naruszeniu. Każdy bowiem podmiot, który stosuje prawo może dokonywać jego swobodnej oceny. Rolą sądu jest natomiast ocena, czy to zastosowanie przepisów odbyło się prawidłowo, czy nie. Nie można karać podmiotu prawa za to, że dany przepis zrozumiał w ten, a nie inny sposób i zastosował go właśnie tak, a nie inaczej. Powracając do rozważań zapoczątkowanych piątym akapicie części prawnej uzasadnienia niniejszego wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 kwietnia 2023 r. w zakresie dwóch ostatnich pytań tego wniosku, tj. czy któryś z pracowników Urzędu Miasta [...] podniósł konsekwencje za pozaregulaminowe koszty poniesione przez Miasto na realizację projektów niespełniających wymogów formalnych oraz, czy jakieś organy kontroli/nadzoru zostały powiadomione przez Miasto o fakcie zwiększonych, pierwotnie niedozwolonych wydatków (pkt I sentencji wyroku). Sąd zwraca uwagę, że w odpowiedzi Prezydenta z dnia 12 maja 2023 r. nie ma żadnej informacji na ten temat. Organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi w tym zakresie, co jest niedopuszczalne. Organ administracji publicznej nie może przemilczeć zagadnienia, które nurtuje wnioskodawcę. Rolą organu jest udzielenie odpowiedzi zgodnie z treścią wniosku (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 480/22, dostępny w CBOSA). Nawet jeśli organ nie posiada takich wiadomości, to i tak jest zobowiązany udzielić odpowiedzi, informując wnioskodawcę, że organ nie posiada takich danych. Zasada praworządności wymaga bowiem od organów władzy publicznej, aby postępowały według tego co stanowią przepisy prawa, a jeżeli strona żąda spełnienia określonego przepisami uprawnienia, rolą organów jest uczynienie dokładnie tego i w takim zakresie, w jakim żąda tego strona. Reakcja organu musi być proporcjonalna do zakresu żądania strony, a więc nie mniej, ale także nie więcej. Skarżący zadał dwa pytania, na które nie uzyskał odpowiedzi. Sąd w składzie orzekającym nie ma najmniejszych wątpliwości, że te pytania dotyczą informacji publicznej. Sąd sygnalizuje już teraz, że sposób sformułowania tychże pytań pozwala Prezydentowi na ustosunkowanie się do nich. Sąd zwraca uwagę, że skarżący nie pyta o konkretne nazwiska osób potencjalnie ukaranych, tylko czy ktokolwiek poniósł konsekwencje. Gdyby skarżący zapytał, czy konkretny pracownik został ukarany, nie stanowiłoby to informacji publicznej. Kwestie dyscyplinarne właściwe dla materii prawnopracowniczej nie są objęte dostępem do informacji publicznej (zob. szerzej – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 26/23, dostępny w CBOSA). Jako, że skarżący sformułował swoje pytania dotyczące ukarania pracowników Urzędu Miasta [...] oraz tego, czy powiadomiono jakieś organy kontroli/nadzoru o fakcie zwiększenia wydatkowania funduszy publicznych, a pytania te zasadzają się na kwestii gospodarowania finansami publicznymi, należało uznać, że pytania te dotyczą informacji publicznej, a rolą Prezydenta było udzielenie odpowiedzi na nie. W piśmie z dnia 12 maja 2023 r. nie było nawet wzmianki na ten temat, dlatego należało zobowiązać Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego w ww. zakresie. Jednocześnie, przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje bowiem, że należy uczynić to w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku albo późniejszym, jednakże nie dłuższym niż 2 miesiące. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł, które stanowią równowartość wpisu stałego od skargi na bezczynność Prezydenta (pkt IV sentencji wyroku).