II SAB/Po 57/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi M. M. na przewlekłość Komendanta w przedmiocie wypłaty ryczałtu z tytułu przeniesienia postanawia odrzucić skargę.

Pismem z 23 lipca 2024 r. złożonym w formie elektronicznej w systemie ARCUS M. M. (dalej: "strona") zwrócił się do Komendanta [...] (dalej: "Komendant [...]) o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia wraz z odsetkami ustawowymi od dnia nabycia należności do dnia rozpatrzenia wniosku. W piśmie z 20 sierpnia 2024 r. utworzonym i przekazanym stronie w systemie ARCUS Komendant [...] wskazał, że postępowanie, które zainicjowała strona nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") i nie może być wszczęte na wniosek. Pismem z 29 sierpnia 2024 r. strona złożyła ponaglenie, wzywając Komendanta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania pisma z 23 lipca 2024 r. Następnie strona wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przewlekłość Komendanta w przedmiocie wniosku o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz wydrukami z systemu ARCUS obejmującymi podanie strony z 23 lipca 2024 r. oraz odpowiedź udzieloną przez organ 20 sierpnia 2024 r. przekazana został do Sądu 3 października 2024 r. Całość materiałów przekazanych przez organ włączona została do akt postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/24, w pkt 1. sentencji zobowiązał Komendanta do załatwienia wniosku skarżącego z 23 lipca 2024 r. w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, w pkt 3. stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. 4. oddalił skargę w pozostałych zakresie, w pkt. 5. zasądził od Komendanta zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi w oparciu o powołany przez organ art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 248 ze zm.). Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06, w świetle którego przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 536, dalej: "u.s.w."), który wyłącza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzje w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu. Uchwała ta w ocenie Sądu zachowała aktualność. Z tych względów wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz ten może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga została przy tym wniesiona w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 23 lipca 2024 r. i po wniesieniu ponaglenia, zatem i z tych powodów Sądu uznał ją za dopuszczalną. Przechodząc do istoty sprawy Sąd powołał się na treść art. 445 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, a także § 3 rozporządzenia z 6 lipca 2022 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 1464 ze zm., dalej: "rozporządzenie MON") i obowiązującego pod rządzami u.s.w. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1744). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że sposób rozstrzygnięcia spraw związanych z ryczałtem z tytułu przeniesienia został przez ustawodawcę rozstrzygnięty jako rozkaz. Przy czym należy pamiętać, że w obu ustawach w słowniczku wskazano, że ilekroć w tych ustawach jest mowa o decyzji, należy przez to rozumieć również rozkaz personalny (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.s.w., art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny). Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentacji o cywilnoprawnych charakterze roszczenia skarżącego. Posiłkowo odwołał się do art. 75 ust. 3 u.s.w. i art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny. Skoro ustawodawca przesądził, iż rozstrzygnięcie kwestii odsetek od niewypłaconych w terminie należności za przeniesienie służbowe następuje w formie decyzji, to tym samym nie tylko odsetkom, ale samym należnością przypisał charakter administracyjny. Podsumowując te rozważania Sąd wskazał, iż wpłynięcie do Komendanta [...] wniosku skarżącego z 23 lipca 2024 r., niezależnie od drogi jaką zostało wniesione, obligowało organ do jego załatwienia w formie pozwalającej na zaskarżenie jej do sądu administracyjnego ad meritum. W razie uznania, że podanie wniesione drogą służbową nie spełnia określonych wymogów, to powinien wezwać stronę do ich uzupełnienia, a dopiero później wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ do dnia orzekania przez Sąd nie załatwił wniosku skarżącego w jakiejkolwiek procesowej formie. Za takowe załatwienie sprawy nie może być uznane pismo z 20 sierpnia 2024 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Komendant [...] podnosząc zarzuty zmierzające do wykazania, że wniosek skarżącego nie inicjował postępowania administracyjnego, a sposób jego załatwienia przez organ nie podlegał kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 158/25, oddalił skargę kasacyjną. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 158/25 z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi organu 30 stycznia 2026 r. W dniu 2 marca 2026 r. WSA w Poznaniu wydał postanowienie o stwierdzeniu prawomocności wyroku tut. Sądu z 21 listopada 2024 r., sygn. II SAB/Po 154/24 z dniem 8 stycznia 2026 r., zaś w dniu 3 marca 2026 r. odpis tegoż prawomocnego wyroku został doręczony organowi. Pismem datowanym na 14 stycznia 2026 r. (doręczonym organowi 19 stycznia 2026 r.) strona wniosła do Komendanta [...] ponaglenie, w którym wskazano, że co najmniej od 21 listopada 2024 r., to jest od dnia wyroku WSA w Poznaniu, organ wiedział o konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego. Pomimo wyroku NSA z 8 stycznia 2026 r. dalej nie podjęto żadnych czynności. Ponaglenie ponowiono w piśmie z 16 lutego 2025 r. wnosząc o natychmiastowe rozpatrzenie wniosku z 23 lipca 2024 r. Ponaglenie to nadane zostało w Urzędzie Pocztowym, w dniu 16 lutego 2026 r., a wpłynęło do organu 23 lutego 2026 r. Następnie pismem z 17 lutego 2026 r. skarżący M. M. skierował do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania Komendanta [...] wskazując ponownie na wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych i podnosząc, że do dnia sporządzenia tego pisma nie wszczęto postępowania, wniosek nie został rozpatrzony i nie wydano decyzji administracyjnej. Skarżący zwrócił się jednocześnie o zasądzenie kosztów postępowania i przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy 9-krotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej i nałożenie na organ grzywny, gdyż nie wykonał prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu. Komendant [...] w odpowiedzi na skargę z 26 lutego 2026 r., wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarówno ponaglenie, jak i skarga są przedwczesne, bowiem nie upłynął termin na rozpoznanie sprawy. W wykonaniu zarządzenia Sądu organ w dniu 27 kwietnia 2026 r. przekazał do Sądu akta sprawy w postaci ponownie wykonanych wydruków z systemu ARKUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zauważyć bowiem trzeba, iż merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia rozumieć należy sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi zaś, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572.; dalej K.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (pkt 1) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się (art. 37 § 3a K.p.a.). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem zdaniem Sądu, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a K.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 K.p.a. albo przepisach szczególnych. Zastrzeżony w art. 37 § 3a K.p.a. rygor, w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a k.p.a., nie może zostać uznane za wniesione skutecznie. Ponaglenie złożone przed upływem terminu na załatwienie sprawy - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji skarga na bezczynność lub przewlekłość wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. m. in. postanowienia NSA z 25 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 130/26 i z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, aprobując ten pogląd i odnosząc go do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga na przewlekłość Komendanta [...] nie została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem. Zauważyć bowiem należy, iż istotą dotychczasowego sporu między organem a stroną było, to czy zgłoszone przez stronę żądanie wypłaty ryczałtu z tytułu przeniesienia wraz z odsetkami ustawowymi stanowiło sprawę administracyjną i podlegało rozpoznaniu przez organ w trybie decyzyjnym – poprzez wydanie w tym przedmiocie rozkazu merytorycznie rozstrzygającego o roszczeniu strony i podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Okoliczność ta w sposób prawomocny przesądzona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2026 r., doręczonego pełnomocnikowi organu w dniu 30 stycznia 2026 r. Powyższe oznacza, iż wynikające z art. 35 K.p.a. terminy do rozpoznania podania skarżącego nie mogły rozpocząć biegu przed 30 stycznia 2026 r., kiedy to pełnomocnikowi organu doręczony został odpis tegoż prawomocnego orzeczenia z uzasadnieniem zawierającym wiążącą ocenę prawną, iż podstawą wypłaty świadczenia statuowanego art. 445 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny jest rozkaz wydany przez określone w art. 470 organy właściwe w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych. Rozkaz ten ma charakter decyzji administracyjnej dotyczącej należności pieniężnych żołnierza zawodowego, stanowi bowiem rozstrzygnięcie władcze wydane w indywidualnej sprawie dotyczącej wymienionego w rozkazie żołnierza i rozstrzyga o jego prawie do świadczenia w postaci ryczałtu z tytułu przeniesienia. Sprawa taka nie ma charakteru sprawy wnikającej z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, ponieważ dotyczy interesów majątkowych żołnierza, a nie wykonywania przez niego zadań związanych ze służbą. Nadto w uzasadnieniu tegoż wyroku wprost przesądzono, że art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny nie wyklucza możliwości złożenia przez żołnierza podania w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną za pomocą poczty wewnętrznej, a w sytuacji, gdy poczta wewnętrzna pozwala na zidentyfikowanie wnoszącego podanie to dopuszczalne jest złożenie podania w ten sposób. Co za tym idzie złożenie ponagleń odpowiednio 19 stycznia 2026 r. i 16 lutego 2026 r., nie mogło być uznane za skuteczne, skoro w pierwszej z tych dat organ nie dysponował w ogóle odpisem prawomocnego orzeczenia sądowego kończącego postępowanie w sprawie uprzedniej skargi na bezczynność i przesądzającego o konieczności rozstrzygnięcia podania skarżącego w formie decyzji (rozkazu), zaś w drugiej upłynęło zaledwie kilkanaście dni od czasu doręczenia pełnomocnikowi organu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie upłynął żaden z terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga na przewlekłość nie została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem skoro wniesione uprzednio nie mogły wywrzeć procesowych skutków ze względu na wniesienie ich w czasie, gdy organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności lub przewlekłości, a wiec przedwcześnie. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż tak treść uzasadnienia skargi z 17 lutego 2026 r., jak i zgłoszonych w niej żądań zdaje się sugerować, iż mimo zatytułowania jej jako skarga na bezczynność jest w istocie skargą na niewykonanie wyroku tut. Sądu z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/24. W treści skargi skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie tylko powołuje się na wydane uprzednio wyroki, lecz także wprost – obok przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – domaga się wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku tut. Sądu. Jednocześnie wartym uwagi jest to, że autor skargi pomimo zatytułowania skargi jako skarga na przewlekłość nie wnosi wcale i stwierdzenie przewlekłości, czy o uznanie jej rażącego charakteru. Jego wnioski ograniczają się jedynie do instrumentów przewidzianych przez ustawodawcę dla instytucji skargi na niewykonanie wyroku. Jednakże nawet w przypadku przyjęcia, iż skarga z 17 lutego 2026 r., stanowiła skargę na niewykonanie wyroku tut. Sądu z 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/24 podległaby ona odrzuceniu. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zauważyć zaś należy, iż zarówno ponaglenia, jak i sama skarga złożone zostały przed początkiem biegu terminu wyznaczonego wyrokiem z 21 listopada 2024 r. – 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku. Termin na wykonanie wyroku, którego nie dochowanie sankcjonowane jest przez art. 154 § 1 P.p.s.a. rozpoczął swój bieg 3 marca 2026 r. i zakończył się 3 kwietnia 2026 r. Dopiero po tym dniu skarżący mógł zatem skutecznie zainicjować procedurę zmierzającą do zakwestionowania opieszałości Komendanta [...] w wykonaniu wyroku, w tym złożyć odpowiednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Co za tym idzie uznać należy, iż niezależnie od oceny czy skarga z 17 lutego 2026 r. stanowiła skargę na przewlekłość organu, czy też skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Na marginesie jedynie i gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, oraz zapewnienia jej załatwienia bez nieuzasadnionej zwłoki zauważyć należy, że organ nie może się zasłaniać brakiem zwrotu akt, skoro jest w ich posiadaniu z uwagi na to, że znajdują się one w stosownym wewnętrznym systemie informatycznym obsługiwanym przez ten organ. Kwestia zwrotu akt nie ma w realiach tej konkretnej sprawy wpływu na bieg terminu do wykonania wyroku, który w takich okolicznościach powinien być liczony od doręczenia organowi odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (por. art. 286 § 2 in fine P.p.s.a.).