III OSK 158/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/24 w sprawie ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta [...] w przedmiocie wypłaty ryczałtu z tytułu przeniesienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta [...] na rzecz M.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 154/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M.; zobowiązał Komendanta [...] do załatwienia wniosku M.M. z dnia 23 lipca 2024 r. o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt 2); stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 23 lipca 2024 r. M.M. zawnioskował do Komendanta [...] o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia wraz odsetkami ustawowymi od dnia nabycia należności do dnia rozpatrzenia wniosku. Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. Komendant wyjaśnił wnioskodawcy, że postępowanie, które zainicjował nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. Pismem z dnia 29 sierpnia 2024 r. wnioskodawca złożył ponaglenie i wezwał Komendanta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania pisma z dnia 23 lipca 2024 r. Następnie wnioskodawca pismem z dnia 04 września 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania Komendanta w rozpoznaniu wniosku o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu WSA w Poznaniu odwołał się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 3/06, wskazując, że mimo iż uchwała ta dotyczyła stosowania art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 536), to z uwagi na niemal identyczne brzmienie art. 122 ustawy z dnia 15 czerwca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248, dalej "ustawa o obronie Ojczyzny) zachowuje swoją aktualność. To zaś oznacza, że wynikające ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego sprawy o uposażenie są sprawami, w których żołnierz zawodowy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że wystąpienie skarżącego z wnioskiem o wypłatę ryczałtu z tytułu przeniesienia nie można traktować jako wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, o jakich mowa w art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, a tym samym skarga na przewlekłość organu w rozpoznaniu tego wniosku jest dopuszczalna. Przechodząc do istoty sprawy WSA w Poznaniu podniósł, że zgodnie z art. 445 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe, przysługują ryczałt z tytułu przeniesienia - w wysokości 50% najniższej stawki uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Na mocy upoważnienia zawartego w art. 445 ust. 15 ustawy o obronie Ojczyzny, Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 6 lipca 2022 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2022, poz. 1464 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, ryczałt z tytułu przeniesienia wypłaca się na podstawie rozkazu dowódcy, o którym mowa w art. 470 ustawy o obronie Ojczyzny, w terminie 30 dni od dnia objęcia przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby, przyjmując za podstawę obliczenia ryczałtu kwotę najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza, obowiązującą w dniu objęcia przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż sposób rozstrzygnięcia spraw związanych z ryczałtem z tytułu przeniesienia został przez ustawodawcę rozstrzygnięty jednoznacznie jako rozkaz. Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentacji organu o cywilnoprawnym charakterze roszczenia skarżącego. Posiłkowo Sąd odwołał się do art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe za opóźnienie od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych za opóźnienie orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Podobne rozwiązanie obecnie wskazuje art. 434 ustawy o obronie Ojczyzny. Skoro ustawodawca przesądził, że rozstrzygnięcie kwestii odsetek od niewypłaconych w terminie należności za przeniesienie służbowe następuje w formie decyzji, to tym samym nie tylko kwestię odsetek, ale samej należności przypisał charakter administracyjny. Oznacza to, że złożenie wniosku z dnia 23 lipca 2024 r., obligowało organ do jego załatwienia w formie pozwalającej na zaskarżenie jej do sądu administracyjnego. Przy czym, w razie uznania przez organ, że podanie wniesione drogą służbową nie spełnia określonych wymogów, winien wezwać stronę do ich uzupełnienia, a dopiero później wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ do dnia orzekania przez Sąd wniosku skarżącego nie załatwił w jakiejkolwiek procesowej formie. Z tych też względów WSA w Poznaniu zobowiązał Komendanta do załatwienia wniosku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak rozpoznania wniosku nie wynikał ze złej woli organu ale odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Wadliwa zaś interpretacja przepisów nie może przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Dlatego też Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. W dniu 2 stycznia 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na przewlekłość postępowania jako niedopuszczalnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny i § 3 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że każdy rozkaz wydany w sprawie ryczałtu za przeniesienie jest decyzją administracyjną, co jest sprzeczne z charakterem rozkazów jako aktów wewnętrznych, które nie podlegają ocenie sądów administracyjnych; 2. art. 122 ust. 1 oraz art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z art.104 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że każdy rozkaz jest decyzją administracyjną, co jest sprzeczne z charakterem rozkazów jako aktów wewnętrznych, które nie podlegają ocenie sądów administracyjnych, mimo że rozkaz nie rozstrzyga indywidualnej sprawy strony w sposób władczy; 3. art. 63 § 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie i uznanie, że wniosek (podanie) do organu w ogóle został złożony, w sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie spełniał wymagań formalnych, a organ nie był zobowiązany do jego rozpoznania, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ dopuścił się przewlekłości w sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania; 4. art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga na przewlekłość postępowania w sprawie wydania rozkazu była dopuszczalna, mimo że rozkaz nie jest aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądu administracyjnego, co doprowadziło do błędnego uznania, że czynności wewnętrzne organu mogą być podstawą stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego a nadto, że organ może pozostawać w przewlekłości mimo, że wniosek podlegał pozostawieniu bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zwrot kosztów postępowania II instancyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny i § 3 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że każdy rozkaz wydany w sprawie ryczałtu za przeniesienie jest decyzją administracyjną. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że "nie ulega wątpliwości, iż sposób rozstrzygnięcia spraw zawiązanych z ryczałtem z tytułu przeniesienia został przez ustawodawcę rozstrzygnięty jednoznacznie jako rozkaz" (s. 8 uzasadnienia). W tym bowiem zakresie treść przytoczonego zarówno w zaskarżonym wyroku jak i skardze kasacyjnej § 3 rozporządzenia określa, że "ryczałt z tytułu przeniesienia wypłaca się na podstawie rozkazu dowódcy, o którym mowa w art. 470 ustawy". Z treści zatem przepisu wynika, że podstawą wypłaty świadczenia statuowanego art. 445 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny jest rozkaz wydany przez określone w art. 470 organy właściwe w sprawach uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych. Rozkaz ten ma charakter decyzji administracyjnej dotyczącej należności pieniężnych żołnierza zawodowego, stanowi bowiem rozstrzygnięcie władcze wydane w indywidulanej sprawie dotyczącej wymienionego w rozkazie żołnierza i rozstrzyga o jego prawie do świadczenia w postaci ryczałtu z tytułu przeniesienia. Sprawa taka nie ma charakteru sprawy wnikającej z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, ponieważ dotyczy interesów majątkowych żołnierza, a nie wykonywania przez niego zadań związanych ze służbą. Skarga w takiej sprawie nie może być zatem odrzucona na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Dodatkowo należy podnieść, że w sprawie słusznie Sąd I instancji przywołał treść uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06, która na tle poprzednich przepisów pragmatycznych dotyczących żołnierzy zawodowych zbieżnych z obecnie obowiązującymi rozwiązaniami znajdującymi się w ustawie o obronie Ojczyzny statuowała zasadę, że w sprawach związanych ze świadczeniami żołnierzy zawodowych właściwe są sądy administracyjne, ponieważ "to, że w sprawach o wyznaczenie, przeniesienie i zwolnienie ze stanowiska służbowego zostało wyłączone prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może oznaczać, że tym samym zostało wyłączone prawo do sądu w sprawie o uposażenie, z tego tylko powodu, że decyzja o wyznaczeniu lub przeniesieniu na stanowisko służbowe określa także wysokość należnego żołnierzowi zawodowemu uposażenia (grupę uposażenia)", (ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 69). Z treści uchwały można zatem wywieść zasadę, że rozstrzygnięcia w zakresie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych żołnierzy zawodowych podlegają kognicji sądów administracyjnych. W sytuacji zatem, gdy z treści § 3 rozporządzenia wprost wynika, że rozstrzygnięcia w zakresie wypłaty ryczałtu mają formę rozkazu właściwego dowódcy - to należy uznać, że rozkaz ten jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. Za nieuprawniony należy uznać zarzut naruszenia art. 122 ust.1 ustawy o obronie Ojczyzny oraz art. 2 pkt 3 tej ustawy w zw. z art.104 § 1 k.p.a., który skarżący kasacyjnie organ upatruje we wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że każdy rozkaz jest decyzją administracyjną. Wskazać należy, że WSA w Poznaniu nie postawił takiej tezy, a jedynie na s. 8 uzasadnienia podniósł, że rozkaz w zakresie ryczałtu z tytułu przeniesienia ma cechy decyzji administracyjnej, ponieważ stanowi rozkaz personalny, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny. Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podanie w ogóle nie zostało złożone, gdyż wpłynęło ono za pośrednictwem wewnętrznego systemu poczty elektronicznej. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne w zakresie wszczęcia postępowania jest skonstruowane na zasadzie odformalizowania procedury wszczęcia, co dotyczy zarówno formy podania, jak i zasad jego wszczęcia. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że na gruncie art. 63 § 1 k.p.a. odwołanie przesłane e-mailem, należy traktować jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera jedynie brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego - art. 63 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1989/20 i z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2158/18). A zatem nawet gdyby organ uznał, że podanie żołnierza zostało złożone nieprawidłowo, bo za pomocą poczty służbowej, a nie w trybie określonym w art. 63 § 1 k.p.a. – to nie mógł go ignorować, ale wezwać żołnierza do złożenia go w prawidłowym trybie. Jednak w sprawie podstawowe znaczenie ma przepis art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, wedle którego wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw, w których wnosi się odwołanie na podstawie przepisów k.p.a. oraz przypadków określonych w ustawie - żołnierz może wnosić tylko drogą służbową. Przepis ten nie wyklucza zatem możliwości złożenia przez żołnierza podania w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną za pomocą poczty wewnętrznej, a tylko wskazuje, że w sprawach z zakresu stosunku służbowego, które nie mają charakteru sprawy kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej – należy stosować drogę służbową. Zatem w sytuacji, gdy poczta wewnętrzna pozwala na zidentyfikowanie wnoszącego podanie – to w sytuacji, w której zarówno osoba wnoszącego treść podania i wola jego złożenia nie budzą wątpliwości – dopuszczalne jest złożenie podania w ten sposób. Takie rozwiązanie jest korzystne, ponieważ pozwala na szybką i sprawną korespondencję, co przyspiesza postępowanie, więc realizuje wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.