II SAB/Po 54/20

Dnia 4 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] do rozpoznania wniosku A. C. z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. C. z dnia [...] listopada 2019 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. C. (zwana dalej: wnioskodawczyni; skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] za pośrednictwem Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (zwane dalej odpowiednio: organ; Dyrektor; szpital) skargę z dnia [...] lutego 2020 r. wskazując, iż wnosi skargę na bezczynność [...] Sp. z o.o. w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r. Skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r., skierowanym do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] drogą mailowa, A. C. domagała się, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. kto prowadzi obsługę prawną szpitala (wskazanie imion i nazwisk), 2. Przekazanie skanów umów, na podstawie których prowadzona jest obsługa prawna szpitala. Skarżąca prosiła o przekazanie informacji drogą mailową. Ponadto "w nawiązaniu do rozmowy telefonicznej z Panem B. G." zwróciła uwagę, na art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Wiadomość mailową z odpowiedzią na wniosek organ przesłał do skarżącej w dniu [...] grudnia 2019 r., załączając pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. Na wstępie organ wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 t.j., zwana dalej: Udip; ustawy) określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Ustawa powyższa nie jest jednak, zdaniem organu, jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji. Pewne informacje, będące informacjami publicznymi, mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych i dlatego sposób dostępu do takich informacji będą regulować również i te inne szczególne ustawy. Taki zbieg różnych uregulowań przewidział ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy stanowiącym normę rozwiązującą problemy kolizyjne uregulowań zawartych w innych ustawach z Udip. Kolejno organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 Udip, podnosząc, że w sposób istotny ogranicza on prawo dostępu do informacji publicznej, stanowiąc, że dostęp do uzyskania informacji przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślono, że brak jest ustawowej definicji terminu "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Dalej organ wywodził, że nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W związku powyższym, organ oświadczył, że wnioskuje, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia niniejszego pisma w drodze mailowej, o wykazania przez skarżącą powodów, dla których spełnienie jej żądań do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zwrócił uwagę, że interes odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie organu treść żądania stanowi również nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż dotyczą one kwestii innych, aniżeli przewidział ustawodawca w Udip. Ustawodawca nie przewidział bowiem obowiązku przesłania w formie e-mail skanów umów. Również i w tej mierze organ poprosił o uzasadnienie, jakie dla interesu publicznego mają wnioskowane skany umów. Kolejną czynnością w sprawie była opisana na wstępie skarga A. C. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...]. W skardze tej skarżąca domagała się stwierdzenia, że organ był bezczynny, nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącej oraz orzeczenia o charakterze zaistniałej bezczynności, a także rozpatrzenia sprawy w trybie uroszczonym oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 13 ust. 1 Udip, wskazując, że naruszenie to mogło mieć wpłtw na wynik postępowania oraz wskazując, że naruszenie polegało na nieudostępnieniu informacji pomimo upływu ustawowego terminu. W ocenie skarżącej Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wniosek dotyczy udostępnienia informacje publicznej, jednak żądana informacja nie została udostępniona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, iż obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Taka sytuacja, w ocenie organu, miała miejsce w przypadku zapytania i została zakwalifikowana jako nie mająca waloru informacji publicznej. Aby jednak przekonać się co do słuszności swojego stanowiska, organ skierował do skarżącej, za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo z dnia [...] grudnia 2019 r., które skarżąca potraktowała "w sposób powyżej opisany". Organ wywodził również, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym – zdaniem organu – należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast, w ocenie organu, nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, czy też treści dokumentów wiążących podmiot prywatny z organem, np. umowy z prawnikami. Nie jest przy tym istotne, według organu, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatnej umowy z prawnikami, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co – zdaniem Dyrektora - w sprawie uczyniono – odpowiedź organu z [...] grudnia 2019 r. Ponadto organ wskazał, że imiona i nazwiska osób prowadzących obsługę prawną szpitala to dane osobowe, nie tylko korzystające z ochrony na podstawie innych przepisów prawnych, ale również nie objęte zakresem Udip. Zdaniem dyrektora znaczenie dla sprawy ma również to, że skarżąca, adresując skargę, w treści uzasadnienia skargi pomyliła organ, wskazując, że skargę wnosi na bezczynność [...] sp. z o.o. Na tej podstawie organ odnalazł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 351/17, którego obszerny fragment, wskazujący na nadużywanie przez skarżącą prawa, przytoczył. Zdaniem Dyrektora powstaje pytanie, czy okoliczności takie jak brak odpowiedzi skarżącej na pismo organu z dnia [...] grudnia 2020 r., jak też wniesienie skargi w dniu [...] lutego 2020 roku (w 71 dniu, licząc od dnia [...] grudnia 2019 r., tj dnia doręczenia skarżącej pisma organu) nie implikują wniosku, że motywem działania skarżącej nie jest jednak interes publiczny, ale zysk. Skarga została następnie przekazana według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (postanowienie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 18/20). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). W myśl art. 119 pkt 4 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów Ppsa, po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a Ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a Ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 Ppsa. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje przebieg wydarzeń poprzedzających wniesienie niniejszej skargi, a opisanych we wstępnej części uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Dyrektor Szpitala jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych jako jednostka dysponująca majątkiem publicznym oraz jako podmiot wykonujący zadania publiczne tj. zadania zakresu ochrony zdrowia. W ocenie Sądu wniosek z dnia [...] listopada 2019 r. obejmował również w całości informacje mające charakter informacji publicznych i podlegał więc rozpoznaniu na podstawie i w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane umowy dotyczące świadczenia pomocy prawnej mają charakter informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyroki NSA z: 6 września 2016 r., I OSK 634/16, 11 września 2012 r., I OSK 916/12, 23 listopada 2016 r., I OSK 645/16). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez podmiot stanowiący jednostkę sektora finansów publicznych umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15). Nie budzi więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy wnioskodawca zażądał udostępnienie treści umów na obsługę prawną, organ powinien zachować się w sposób określony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a zatem albo nie później niż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku udostępnić umowy, albo na podstawie art. 16 ustawy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na art. 5 ustawy, a więc ze wskazaniem, że żądane informacje zawierają tajemnicę ustawowo chronioną. Zgodnie z art. 13 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Dyrektor Szpitala stoi na stanowisku, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób wymagany prawem tj. poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jest takie rozplanowanie kolejnych czynności w sprawie, aby terminy załatwienia wniosku, wynikające z art. 13 ustawy zostały zachowane. W niniejszej sprawie z całą pewnością Dyrektor Szpitala obowiązku tego nie dopełnił. Wprawdzie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., wezwał wnioskodawczynię do wykazania powodów, dla których spełnienie jej żądań do uzyskania informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, to uczynił to już po upływie 14 dniowego ustawowego terminu. Do dnia wniesienia skargi nie wydał zaś w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, czy to pozytywnego, czy też negatywnego, nie pozostawił wniosku bez rozpoznania, ani żądanej informacji nie udostępnił. Obowiązek załatwienia wniosku w dalszym ciągu nie został wykonany, a Szpital pozostaje w dalszym ciągu w stanie bezczynności i dlatego Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Szpital do wydania aktu lub podjęcia czynności w załatwieniu wniosku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa W pkt II wyroku orzeczono, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dyrektor Szpitala podejmował bowiem czynności, wprawdzie wadliwe, nieprawidłowo rozplanowane i sprzeczne z art. 64 § 2 Kpa, jednakże wykazał aktywność. Mimo znacznego upływu czasu od daty wpływu wniosku Szpital w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, jednakże mógł pozostawać w usprawiedliwionym, choć błędnym przekonaniu, że wniosek został załatwiony. W okolicznościach niniejszej sprawy ten okres bezczynności wynika również z woli skarżącej, która zdecydowała się zaskarżyć tę bezczynność do sądu administracyjnego dopiero w lutym 2020 r. Wszystkie te okoliczności doprowadziły do oceny, iż zaistniała bezczynność w załatwieniu wniosku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej, Sąd orzekł, jak w pkt III wyroku, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 206 Ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł. uiszczonego wpisu sądowego. W ocenie sądu jedynie kwota uiszczonego wpisu sądowego jest uzasadniona do zwrotu. Natomiast koszty pomocy prawnej nie są umotywowane.. Sądowi z urzędu wiadome jest, iż skarżąca reprezentowana przez tego samego pełnomocnika wniosła wiele podobnych skarg na bezczynność różnych podmiotów nie tylko do tut. Sądu, ale także do innych sądów administracyjnych. Skargi w tych sprawach są na tyle podobne, że nakład pracy pełnomocnika miał charakter powtarzalny. Rola pełnomocnika ograniczyła się do sporządzenia skargi o szablonowej treści Pomimo tego nie został zachowany minimum profesjonalizmu wymaganego od fachowego pełnomocnika, a w samej treści skargi są istotne błędy. Została ona bowiem skierowana do niewłaściwego sądu , ale największy błąd istnieje w pkt.1 żądania gdzie zamiast prawidłowo wpisać nazwę organu omyłkowo korzystając z wcześniejszych tekstów wpisano nieprawidłową nazwę organu. W ocenie sądu wskazuje to na niezwykły brak staranności, który uprawnia do zastosowania przez Sąd art. 206 ppsa i odstąpienia od obciążania organu kosztami pomocy prawnej. Niniejszy wyrok został wydany w trybie uproszczonym, nie wymagającym udziału pełnomocnika. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zachodzą wskazane w art. 206 Ppsa podstawy do odstąpienia od zasądzenia należnego adwokatowi wynagrodzenia. Sąd orzekł zatem o zwrocie wpisu od skargi w pełnej wysokości.