II SAB/Po 53/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić K. G. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem wpisu od skargi. /-/ J. Szuma

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. G. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (k. 3-5 akt sądowych). Wniosek z dnia [...] września 2020 r. został dołączony do skargi (k. 7 akt sądowych). Od skargi uiszczono wpis w kwocie [...]zł (k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. wyjaśnił, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej był skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wyjaśnił, że ze strony Urzędu Miasta wysłano do K. G. kolejne odpowiedzi datowane na: [...] października oraz [...] i [...] listopada 2020 r. Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. podkreślił, że wniosek (którego dotyczy skarga – uw. Sądu) nie był adresowany do niego. Nie zaprowadzono w związku z tym nawet akt sprawy z nim związanych. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. K. G. przyznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skierowany do Urzędu Miasta i Gminy [...], jednak zgodnie z otrzymanymi odpowiedziami założył on, że wniosek ten w zakresie punktów 2, 3 i 4 został przekazany do [...] sp. z o.o. Ponadto ten ostatni organ nie wskazał na swoją niewłaściwość, nawet kierował do niego korespondencję deklarując nadesłanie żądanych informacji do dnia [...] grudnia 2020 r. W konkluzji K. G. stwierdził, że utwierdzono go w przekonaniu, iż jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie przekazany do [...] sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w udostępnieniu K. G. informacji, o którą ten ostatni wystąpił we wniosku z dnia [...] września 2020 r. (załączonym w kopii do skargi – k. 7 akt sądowych). W tym miejscu Sąd – uzupełniająco i dla precyzji dalszego wywodu – wskazuje, że w przypadku spółki prawa handlowego zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest spółka, ale podmioty ją reprezentujące (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Należy więc pamiętać, że na potrzeby niniejszej sprawy, jeżeli czynione rozważania mają dotyczyć informacji ze sfery działalności [...] sp. z o.o., w roli organu występować będzie jej Prezes Zarządu (tak zresztą, prawidłowo określono organ w skardze). Z bezczynnością na gruncie powoływanej ustawy mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Oznacza to, że o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa powyżej, decyduje data wpływu pisma (wniosku o udostępnienie informacji publicznej) do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą tego podmiotu. Istotnym jest zatem skuteczne zażądanie informacji publicznej. Nie ma natomiast możliwości badania przez sąd administracyjny, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku w sytuacji stwierdzenia, że dany wniosek nie był do tego podmiotu adresowany. Tylko bowiem skuteczne zażądanie od konkretnego podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania takiego żądania. W innym przypadku, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest niedopuszczalna, bowiem sąd nie może domniemywać istnienia przedmiotu sprawy administracyjnej. Warto też zaznaczyć, że sąd orzekając w sprawie bezczynności uwzględnia stan z daty wniesienia skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można uznać, że Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. ma status podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o wniosek z dnia [...] września 2020 r. (który K. G. załączył w kopii do skargi). Z wniosku tego wynika wprost, że jest on skierowany do "D. U., Burmistrza MiG [...]". Zresztą, stosownie do tego, został on [...] września 2020 r. złożony w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy [...]. W ocenie Sądu nie ma więc wątpliwości, że K. G. żądał udostępnienia informacji publicznej konkretnie od organu wykonawczego jednostki samorządu – Burmistrza [...]. Udział w sprawie Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o., jako reprezentanta spółki prawa handlowego, wynika natomiast li tylko z takiej oto okoliczności, że Burmistrz [...] w trzech kolejnych odpowiedziach kierowanych do K. G. w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej (datowanych na [...] października oraz [...] i [...] listopada 2020 r.), wskazał [...] sp. z o.o. jako podmiot, który miał "przekazać [...] bezpośrednio informacje z pkt. 2, 3 i 4 wniosku o udzielenie informacji publicznej". Z pism Burmistrza wynika, że wystąpienie skarżącego zostało przekazane spółce do wiadomości. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. przekazał K. G. informację, że przygotuje dane zawarte w jego wniosku do [...] grudnia 2020 r. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd nie przeczy oczywiście, że Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. został zaangażowany – na zasadzie swoistego polecenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do prezesa podległej spółki – w proces faktycznego przygotowania informacji, o których udostępnienie wystąpił [...] września 2020 r. K. G.. Zarazem jednak trzeba zauważyć, że skarżący składając skargę konsekwentnie bazuje na wniosku z dnia [...] września 2020 r. skierowanym do Burmistrza [...] i nie uczynił w żadnym dalszym piśmie wymienionego Prezesa Zarządu adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu, aby należycie zrozumieć sytuację w jakiej znalazł się Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. i odpowiedzieć na pytanie, czy nabył on status podmiotu "zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej" na skutek wniosku z dnia [...] września 2020 r., należy sięgnąć do przepisów u.d.i.p. Zaakcentować trzeba, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest postępowaniem tzw. jurysdykcyjnym opartym na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."). Wyjątkiem jest tu tylko przypadek, gdzie dochodzi do wydania decyzji odmownej albo umarzającej postępowanie (zob. a contrario art. 16 u.d.i.p.). W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się więc co do zasady chociażby art. 65 § 1 K.p.a., który stanowi, że "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie". Z przepisów u.d.i.p. wynika wręcz, że organy, które nie dysponują żądanymi od nich informacjami publicznymi, nie tylko nie mają obowiązku podejmować starań w kierunku ich udostępnienia (co oczywiste), ale też nie muszą ustalać innych podmiotów, które mogą posiadać oczekiwaną przez wnioskodawcę informację. Tym bardziej nie muszą przekazywać otrzymanych wniosków innym podmiotom trzecim, a już na pewno nie ze skutkiem czyniącym te podmioty trzecie zobowiązanymi w rozumieniu u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1116/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Jeżeli więc do danego podmiotu wpływa żądanie informacji publicznej, a ten podmiot uznaje się "za niewłaściwy" (w rozumieniu potocznym), w tym sensie, że nie posiada danej informacji, powinien o tym właśnie poinformować wnioskodawcę. Wszystkie dalsze działania, takie jak na przykład przekazanie wniosku do innego podmiotu publicznego posiadającego informację publiczną, poczytywać należy jako pożądane, jako że stanowią wyjście naprzeciw oczekiwaniom obywatela, ale nie mieszczące się już w kategoriach usankcjonowanych obowiązków wynikających z u.d.i.p. Wracając do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że o ile rzeczywiście Burmistrz [...] przekazał wniosek K. G. w zakresie punktów 2-4 Prezesowi Zarządu [...] sp. z o.o., to jednak przez to ten ostatni podmiot nie stał się zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z żadnego bowiem pisma nie wynika, aby K. G. od wymienionego tu Prezesa Zarządu żądał informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] września 2020 r. Można dodać, że status Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. trzeba też postrzegać przez pryzmat odczytanej przez niego treści żądania – a ta jest natomiast jednoznaczna: Prezes nie musiał poczuwać się do odpowiedzialności za wniosek z dnia [...] września 2020 r., gdy chodzi o załatwienie go na zasadach u.d.i.p. Nie był bowiem jego adresatem. Odnosząc się do pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Sąd wskazuje, że przyjmuje ze zrozumieniem argumenty K. G., który wyraża niezadowolenie, co do tego, że Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. nie udostępnił mu żądanej informacji, jak zapowiedział w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Ogólnosystemowa zasada budzenia zaufania organów/instytucji państwa do obywateli skłaniałaby rzeczywiście ku temu, aby oczekiwać od Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. wysłania do K. G. informacji w zakreślonym terminie, skoro taką deklarację wcześnie złożył. W okolicznościach sprawy działania Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. uchylają się jednak spod sankcji i kontroli sądowej w kategoriach bezczynności, gdyż – jak już podkreślono wyżej – do wymienionego Prezesa Zarządu wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r. nie był adresowany. Burmistrz [...] nie miał obowiązku przekazania wniosku innemu podmiotowi, a fakt, że to uczynił, poczytywać należy w kategoriach działania wychodzącego poza granice u.d.i.p. mającego na celu wyjście naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawcy. Skądinąd odrębną kwestią jest, że później Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. nie wywiązał się (jak twierdzi skarżący) z swojej deklaracji nadesłania informacji. Podsumowując, w ujęciu ściśle formalnym, Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. nie stał się podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie u.d.i.p., gdyż K. G. nie skierował do niego wniosku z dnia [...] września 2020 r. zawierającego żądanie w tym przedmiocie, ani nawet w żadnym dalszym piśmie nie nadmienił, iż oczekuje udostępnienia informacji przez tego Prezesa. W relacji podmiotowej wyznaczonej skargą, to jest w relacji pomiędzy K. G. a Prezesem Zarządu [...] sp. z o.o. nie zaistniał zatem stan, który w jakikolwiek sposób można byłoby kwalifikować w kategoriach bezczynności, a tym bardziej kontrolować na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Podmiot wskazany w skardze jako organ nie został w ogóle skutecznie zaangażowany w procedurę udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. W zaistniałej bowiem sytuacji Sąd nie ma możliwości zbadania, czy organ faktycznie pozostaje w bezczynności wobec żądania skarżącego. Nie wystąpiły okoliczności, w kontekście których w ogóle można byłoby rozważać wystąpienie lub nie wystąpienie stanu bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Stosownie do art. 58 § 3 w zw. art. 16 § 2 P.p.s.a. skargę odrzucono postanowieniem, które zapaść mogło na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt 2. sentencji postanowienia). Końcowo Sąd wskazuje skarżącemu, że niniejsze postanowienie nie oznacza, że nie może on skierować swych żądań, takich jak zawarte w piśmie z dnia [...] września 2020 r. bezpośrednio do Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. Rozpatrzenie takiego żądania udostępnienia informacji nastąpi jednak odrębnie i będzie mogło ewentualnie podlegać przyszłościowo kontroli w odrębnej sprawie. /-/ J. Szuma