II SAB/Po 50/23

Dnia 7 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2023 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.

Prezydent Miasta [...], postanowieniem z dnia 14 marca 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a) odmówił inwestorce A. S.A. (dalej jako Skarżąca) wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z legalizacją obiektu budowlanego - tablicy reklamowej o wym. 6 m x 3 m, zamontowanej na słupie stalowym 3,5 m, postawionej na prefabrykacie betonowym o wym. 3,5 m x 2,5 m, zlokalizowanej na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], ozn. geod. jako dz. nr [...] ark. [...], obr. G. . Skarżąca wniosła w dniu 28 marca 2022 r. zażalenie do SKO [...] na ww. postanowienie. Zdaniem Skarżącej, powyższe postanowienie nie opiera się na zapisach uchwały krajobrazowej, która dopuszcza urządzenia reklamowe w tej lokalizacji, a uchwała krajobrazowa uchyla moc miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie z nią sprzecznych, stąd też inwestycja jest dopuszczalna. Skarżąca wskazała, by korespondencję w sprawie przesyłać na adres Oddziału Regionalnego A. S.A. w P., wskazany na górze odwołania (ul. [...] [...] P. ). SKO [...], pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 64 §2 k.p.a., wezwało Skarżącą do uzupełnienia braku formalnego poprzez własnoręczne podpisanie zażalenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przesyłka została nadana na adres wskazany w odwołaniu. Przesyłka została odebrana pod adresem wskazanym w odwołaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. przez p. K. G. (upoważniony pracownik). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r., poinformowało Skarżącą, że w związku z niezastosowaniem się przez nią do wystosowanego przez SKO wezwania z dnia 13 kwietnia 2022 r., zażalenie zostało pozostawione bez rozpoznania. SKO wskazało, że przesyłka odebrana została pod adresem wskazanym w odwołaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. Tym samym siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków formalnych upłynął z dniem 27 kwietnia 2022 r. (środa). W dniu 12 października 2022 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 28 marca 2022 r. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 marca 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2022 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dowodu wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie zostało prawidłowo doręczone w dniu 28 listopada 2022 r. W zakreślonym terminie brak formalny nie został uzupełniony, w związku z czym postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. skarga została odrzucona. W dniu 20 marca 2023 roku Skarżąca ponownie wniosła przez pełnomocnika skargę na bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 marca 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W skardze pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącej nie doręczono wystosowanego przez SKO pisma w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braku formalnego zażalenia przez własnoręczne podpisanie. Co więcej, pełnomocnik wskazał, iż nawet jeśli doręczono wezwanie skarżącej, to nie ma to znaczenia prawnego, ani skutków prawnych, ponieważ zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego - po ustanowieniu pełnomocnika korespondencję należy doręczać wyłącznie pełnomocnikowi a nie skarżącej. Skarżąca wskazała również, iż jej pełnomocnik wezwał organ administracji do podjęcia czynności w sprawie ponagleniem z dnia 2 stycznia 2023 r., które nie skłoniło organu do podjęcia działań. W odpowiedzi na Skargę SKO [...] wniosło o oddalenie skargi. SKO wskazało, iż pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. wezwało pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braku formalnego poprzez własnoręczne podpisanie zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W związku z niezastosowaniem się Skarżącej do wystosowanego przez Kolegium wezwania zażalenia zostało pozostawione bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 czerwca 2023 r. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z zażaleniem Skarżącej z dnia 28 marca 2022 r. na postanowienie Prezydenta Miasta [...], z dnia 14 marca 2022 r. znak: [...] Skarżąca kwestionuje zasadność pozostawienia bez rozpoznania wniesionego przez nią zażalenia, przede wszystkim zarzucając przyjęcie błędnego ustalenia, iż ówczesnemu pełnomocnikowi skarżącej doręczono wystosowane przez SKO pismo w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braku formalnego zażalenia przez własnoręczne podpisanie. W ocenie Sądu rację w rozpatrywanym sporze przyznać należało Organowi, a to z następujących względów. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 40 §2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu z nich. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 §2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08, z dnia z 17 października 2017 r., w sprawie II GSK 4055/16 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., III ARN 45/9345, przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych. Należy zauważyć, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, stwierdzając, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika, z naruszeniem art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.) (stanowiącego odpowiednik art. 40 § 2 k.p.a.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r. I GSK 1337/21). Dodać należy, w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń czynność ta, mająca charakter materialno-techniczny, ażeby wywołała wynikające z niej skutki prawne musi zostać dokonana w prawem przewidziany sposób. Z drugiej strony, w orzecznictwie podkreśla się również, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Wskazuje się przy tym, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. w sprawie II OSK 125/18 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano w tym kontekście konieczność rozróżnienia skutków materialnoprawnych i procesowych doręczenia decyzji (postanowienia). Wskazywano, że doręczenie decyzji (postanowienia) stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika w sytuacji, gdy nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając - mimo to - wniesienie odwołania przez pełnomocnika, aczkolwiek jest naruszeniem procedury, to jednak nie stanowi wady kwalifikowanej, jak również nie można go uznać za uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08, podobne stanowisko wyrażone zostało także w wyrokach NSA: z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 826/09; z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 825/12; z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3597/13). Kwestia czy naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1645/19; z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15; z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 933/14). Nie ulega wątpliwości, że doręczenie wezwania o uzupełnienie braków formalnych z pominięciem pełnomocnika pociąga za sobą negatywne skutki dla strony oraz stanowi uchybienie wpływające na treść rozstrzygnięcia – może ono bowiem skutkować nieuzupełnieniem braków zidentyfikowanych przez organ. W ocenie Sądu uchybienie to nie zaistniało jednak w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Skarżącej podnosi, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika. Tymczasem organ skierował wezwanie do pełnomocnika na adres podany przez niego w odwołaniu. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że podczas nieobecności pod wskazanym przez pełnomocnika adresem, przesyłka została odebrana przez upoważnionego pracownika, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Na etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowego, nie pojawiła się zaś informacja, by pracownik ten oświadczył doręczycielowi, że nie jest uprawniony do odbioru korespondencji w imieniu pełnomocnika. Organ kierował zatem korespondencję do pełnomocnika, honorując adres przez niego wskazany. Organ działał więc zgodnie z wolą Skarżącej i pełnomocnika, i w żadnej mierze nie można doszukiwać się w tym zakresie nieprawidłowości dotyczących określenia adresata przesyłki, tym bardziej, że pełnomocnik Skarżącej w toku postępowania sam wskazał adres do doręczeń, który umożliwił odbiór korespondencji osobie trzeciej. Nie można zatem czynić zarzutu, że przesyłkę doręczono osobie nieuprawnionej, bądź też że doręczenie to nie wywołuje skutków prawnych. Co więcej, w takiej sytuacji przyjąć należy, że doręczenie nastąpiło w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma, a na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo adresatowi. Skoro Skarżąca zdecydowała, że będzie działała przez upoważnionego pełnomocnika, to ponosi wszystkie prawne tego konsekwencje. Nawet, jeżeli za zaniechania pełnomocnika odpowiada inna osoba, a "posłużenie się" osobą trzecią było niezamierzone. W konsekwencji zbędne są rozważania na temat wpływu wskazywanego przez Skarżącą uchybienia na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Skarżącej, że decyzja nie została mu doręczona. W ocenie Sądu rację należało więc przyznać organowi, który twierdzi, że do skutecznego doręczenia wezwania doszło 20 kwietnia 2022 r. i od tego dnia zaczął biec termin na wniesienie środka zaskarżenia. To z kolei prowadzi do konkluzji, że Skarżąca uchybiła wskazanemu przez organ II instancji terminowi na uzupełnienie braków formalnych. Z tego względu że zachowanie organu, polegające na pozostawieniu zażalenia bez rozpoznania, odpowiada prawu, w szczególności art. 64 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się bezczynności organów w niniejszej sprawie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.