II SAB/Po 28/20

Dnia 10 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie utrzymania i użytkowania budynku oddala skargę

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r., M. M. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie PINB w [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w [...] w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), - stwierdzenie, że PINB w [...] dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), - stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) - z uwagi na argumentację zawartą w piśmie - odpowiedzi na ponaglenie znak: [...] z dnia [...] lutego 2020 r., - przyznanie od PINB w [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), - zasądzenie od PINB w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 37 § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu (organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, a nie całe akta sprawy) oraz przepisu 61 § 4 i art. 61a § 1 k.p.a. polegające na ich wadliwej wykładni i tym samym na ich niezastosowaniu. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. wpłynęło (na podstawie art. 61 § 1 k.p.a.) do PINB w [...] podanie - żądanie skarżącego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie prawidłowego użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nr [...] w [...]. Od doręczenia podania - żądania minął ponad miesiąc (prawie dwa miesiące), a PINB w [...] nie wykonał jakiejkolwiek czynności. PINB w [...] powinien bez zbędnej zwłoki zawiadomić o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a tego do tej pory nie uczynił, co świadczy o bezczynności. Natomiast gdyby PINB w [...] uznał, że żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (takim żądaniem było niewątpliwie podanie z dnia [...] grudnia 2019 r.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 61a § 1 k.p.a.), czego także nie uczynił, co oczywiście także świadczy o bezczynności. Skarżący wyjaśnił, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Skarżący wskazał, że minął ponad miesiąc, a PINB w [...] sprawy zgodnie z prawem nie załatwił. Być może organ podejmował działania, ale owe działania odbywały się poza postępowaniem jurysdykcyjnym, którego żądał skarżący, a ponadto organ nie dopełnił obowiązków, o których mowa jest w art. 61 § 4 k.p.a. bądź art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący wskazał również, że niniejsza skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] lutego 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2020 r.). Z pisma - odpowiedzi na ponaglenie znak: [...] z dnia [...] lutego 2020 r. jednoznacznie wynika, iż organ uznał, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. PINB w [...] nie wyjaśnił jednak, dlaczego - z uwagi na taką, a nie inną ocenę - nie wydał bez zbędnej zwłoki postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. W przypadku natomiast stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, wniósł o niepodejmowanie środków zapobiegających bezczynności i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W swoim piśmie, organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. do tut. Inspektoratu wpłynęło pismo skarżącego dotyczące użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], w którym skarżący dysponuje lokalem mieszkalnym nr [...]. Różne kwestie dotyczące tej nieruchomości wielokrotnie były i są nadal rozpatrywane przez tut. Urząd z wniosków skarżącego. Organ, rozpatrując charakter złożonego pisma w pierwszej kolejności zauważył, że ww. pismo nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania na żądanie strony. Wyraźnie wskazywano w nim bowiem, iż stanowi ono "żądanie wszczęcia i przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie prawidłowego użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] nr [...].". Tym samym, zdaniem organu, z chwilą wniesienia przedmiotowego pisma nie rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy. Stąd organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pozostaje w bezczynności. Organ wyjaśnił, że czynności kontrolne, w tym dotyczące wykonania obowiązków wynikających z art. 60-65 prawa budowlanego zwane też sprawdzającymi, prowadzone w trybie art. 81 ust. 4 ww. ustawy, mają charakter szczególny w stosunku do czynności prowadzonych w trybie k.p.a.. Z tego powodu nie mają do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg wykonania czynności w określonym czasie, uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności, czy też zapewnienia w nich udziału inwestora, kierownika budowy, właściciela obiektu, czy innej upoważnionej osoby. W związku z powyższym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Co więcej, pobocznie organ wskazuje, że przeprowadził już działania we wnioskowanym zakresie. Wezwano zarządcę nieruchomości do przedłożenia książki obiektu budowlanego, aktualnych protokołów przeglądów okresowych 5-letnich i jednorocznych, o których mowa w art. 62 ust. 1, ust. 2 Prawa budowlanego. Początkowo, oprócz książki obiektu budowlanego, przedłożono do wglądu protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych dokonanych w dniu [...] listopada 2019 r. Z wyjaśnień uprawnionego kominiarza wynika, że dotychczas nie został on dopuszczony do dokonania oględzin w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku w [...] przy ul .[...], którego właścicielem jest skarżący i co potwierdzają też przedłożone dokumenty zgromadzone w aktach sprawy PINB. Co więcej, tym bardziej niezrozumiale jest zachowanie skarżącego, skoro domagając się kontroli przewodów kominowych, z jednej strony uchyla się od dopuszczenia kominiarza do sprawności instalacji kominowych, a z drugiej strony, zapewne w celu uzyskania korzyści majątkowej, zarzuca organowi bezczynność. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2019 r. (zatem również przed wpłynięciem wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r.) dokonano badania instalacji gazowej w mieszkaniach, w tym w przedmiotowym lokalu nr [...] skarżącego. Stosowne protokoły z przeglądu zostały również niezwłocznie przedłożone do kontroli i dołączone do akt sprawy. PINB w [...] ponaglił jednak zarząd wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] o konieczności uzupełnienia i przedłożenia do wglądu brakujących dokumentów wymaganych wg art. 62 Prawa budowlanego. W dniu [...] lutego 2020 r. zarządca nieruchomości przedłożył: protokół nr [...] z pięcioletniej kontroli stanu technicznego z 2015 r., protokół nr [...] z pięcioletniej kontroli stanu technicznego z dnia [...] stycznia 2020 r. i inne dokumenty zawarte w segregatorze dotyczącym utrzymania obiektu stanowiące załącznik do książki obiektu budowlanego dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Potwierdzone kserokopie tych protokołów dołączono do akt sprawy. Organ wyjaśnił również, że po otrzymaniu Postanowienia WWINB z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], stosując kwalifikacje prawną tam wyrażoną, zawiadomiono o wszczęciu postępowania oraz ponownie wezwano Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" w [...] do przedłożenia książki obiektu budowlanego i protokołów przeglądów okresowych, o których mowa w art. 62 ust. 1, ust.2 Prawa budowlanego. Kluczowe dokumenty skopiowano i dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§ 1). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Zgodnie natomiast z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przepis art. 36 k.p.a. wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ zasadniczo nie uchybił swoim obowiązkom, co uzasadnia stwierdzenie, że nie pozostawał w bezczynności. Wniosek skarżącego o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie prawidłowego użytkowania i utrzymania budynku mieszkalnego wpłynął do organu dnia [...] grudnia 2019 r. Zgodnie więc z przytoczonymi przepisami, w tej dacie nastąpiło wszczęcie postępowania. Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, skoro z jego treści wynika wniosek przeciwny. Niewątpliwie omawiana sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ winien więc załatwić ją w terminie miesiąca. Z akt sprawy wynika, że organ podejmował próby przeprowadzenia czynności dowodowych w zakresie objętym wnioskiem. Z oświadczenia Mistrza Kominiarskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. wynika, że nie zastał on skarżącego w lokalu w dniach wyznaczonej kontroli. Okoliczność ta świadczy o niedopełnieniu przez organ obowiązku nawiązania kontaktu ze stronami postępowania. Bezsprzecznie, organ nie powiadomił skarżącego o tym, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte (nie przesłał także postanowienia o odmownie wszczęcia postępowania). Jednakże, mimo braku zawiadomienia przez organ skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, której dotyczył złożony przez niego wniosek nie można stwierdzić, by organ pozostawał w bezczynności. Organ, obiektywnie, podejmował bowiem czynności w zakresie objętym wnioskiem skarżącego (próba kontroli przewodów kominowych oraz wezwanie prezesa wspólnoty mieszkaniowej do dostarczenia dokumentów). Skarga w tym przedmiocie podlega więc oddaleniu zgodnie z dyspozycją art.. 151 p.p.s.a.