II SAB/Po 163/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi G. K. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie przekazania skargi do sądu administracyjnego postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik

W dniu [...] października 2020 r. G. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na "bezczynność Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. – brak przekazania skargi do tut. sądu lub brak uwzględnienia skargi w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania." Radzie Gminy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 § 2-3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy sądowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę lub nieuwzględnienie skargi w całości w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Rada Gminy dopuściła się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie skargi z dnia [...] sierpnia 2019 roku na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. - brak przekazania skargi do tut. sądu lub brak uwzględnienia skargi w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, 2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., 4) przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. skierował do Rady Gminy skargę na uchwałę nr XXXIII/279/2017 Rady Gminy Łubowo z dnia 22 listopada 2017 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubowo. Organ otrzymał skargę w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc ostatnim dniem na przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu lub uwzględnienie skargi w całości był dzień [...] września 2019 r., czego jednak organ nie uczynił. Co więcej, organ do dnia dzisiejszego, a więc od ponad roku, nie przystąpił do jakichkolwiek czynności, jakie winien podjąć w związku ze złożoną skargą. Skarżący wniósł w przedmiotowej sprawie ponaglenie z dnia [...] października 2020 roku. Skarżący wskazał, że w związku z wniesioną skargą Rada Gminy ma obowiązek jedynie się z nią zapoznać oraz zdecydować czy ją uwzględnia, czy też się z nią nie zgadza i przekazuje sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem, przedmiotowa sprawa winna być rozpoznana bez zbędnej zwłoki, maksymalnie w ustawowym terminie 30 dni. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, przewlekłość postępowania administracyjnego występuje, gdy trwa ono dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O bezczynności natomiast świadczy brak działania organu administracji publicznej oraz upływ terminu do załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie bezczynność pojawiła się w toku postępowania, jako brak działania organu, stąd prowadzi ona do przewlekłego rozpoznawania sprawy. Dalej wyjaśniono, że funkcję gwarancyjną wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania pełni możliwość zasądzenia przez sąd sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Odnosząc się do wysokości żądanej w petitum skargi sumy pieniężnej na rzecz skarżącego podkreślono, że sąd może przyznać skarżącemu kwotę w wysokości do połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim (2019), ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów wyniosło [...] zł. Zatem, sąd może orzec na rzecz skarżącego kwotę do [...] zł. Wobec tego, żądanie sumy [...] zł, stanowiącej równowartość przeciętnego wynagrodzenia w 2019 roku, nie jest wygórowane i stanowi wystarczający środek represyjno-prewencyjny, mobilizujący organ do podejmowania działań w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że doszło do zagubienia skargi, co w następstwie uniemożliwiło realizację przez organ obowiązku wskazanego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, że wskazany okres bezczynności spowodował u niego jakikolwiek wymierny uszczerbek. Żądana kwota nie jest adekwatna do skutków zaniechania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Z treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Rady Gminy w przedmiocie przekazania do sądu administracyjnego skargi G. K. na uchwałę tej Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.. Skarżący upatruje bezczynności organu w nieprzekazaniu skargi do sądu w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3) albo inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w zakresie postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty oraz postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, jak również pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, bądź też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność została przy tym zdefiniowana przez ustawodawcę jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ocenia więc, czy w dacie orzekania - według ustalonego stanu faktycznego i prawnego - organ pozostawał w bezczynności co do prowadzonego postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Złożona skarga na bezczynność w przedmiocie przekazania skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, albowiem określona bierność organu nie zaistniała w toku postępowania administracyjnego, którego funkcją jest zapewnienie realizacji norm materialnego prawa administracyjnego. Zauważenia wymaga, że przepis art. 54 § 2 P.p.s.a., ustalający termin przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a., albowiem nie określa terminu załatwienia sprawy administracyjnej, jako zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Przekazanie skargi wniesionej na akt organu administracji publicznej nie przybiera formy decyzji, postanowienia, indywidualnego aktu czy też interpretacji, lecz jest czynnością faktyczną. Wobec tego na brak przekazania skargi do Sądu w ustawowym trzydziestodniowym terminie od dnia jej złożenia skarga na bezczynność organu nie przysługuje. W przypadku niewywiązywania się przez organ z obowiązku przekazania skargi do sądu ustawodawca przewidział natomiast instrument prawny w postaci złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organowi, uregulowany w art. 55 P.p.s.a. Reasumując, w przypadku uchybienia przez organ administracyjny ustawowemu obowiązkowi przekazania skargi wraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy do sądu w terminie trzydziestodniowym, skarżący powinien wnioskować o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., nie zaś wnosić skargę na bezczynność organu w zakresie wykonania czynności faktycznej przekazania skargi wraz z aktami postępowania administracyjnego do właściwego sądu administracyjnego. Ponieważ wywodzone przez skarżącego zaniechanie Rady Gminy nie dotyczy żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, co do której dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność, a kognicja sądu administracyjnego nie wynika w przedmiotowej sprawie także z przepisów szczególnych, to przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Uwzględniając powyższe kwestie Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. /-/ E. Podrazik