II SAB/Po 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych oddala skargę

D. M. pismem z dnia 20 lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w związku z niezałatwieniem sprawy w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w K. po wydaniu decyzji uchylającej z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr [...] Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. art. 12 i 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i wniósł o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez organ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli; 2) w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli - uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez sąd terminie; 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."); 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 597 zł. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że od wydania decyzji uchylającej z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr [...], minęły prawie cztery lata, a PINB w K. nie rozpatrzył ponownie sprawy. Zamiast oczekiwanego orzeczenia organ przesłał zawiadomienie z dnia 30 października 2019 r., nr [...], ze wskazaniem bardzo enigmatycznego terminu; "60 dni od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]". Jednakże wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną nie mogło przedłużyć terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji. Również okoliczność pozostawania akt w innym organie czy sądzie nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dołożenia starań w kierunku podjęcia wymaganego rozstrzygnięcia. Co więcej, prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw H. SP. J., a zatem termin 60 - dniowy od prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie [...] r, już dawno minął. Akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem zostały przesłane organowi w grudniu 2019 r., zgodnie z informacją zawartą w wyroku NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK [...]. Wobec tego zdaniem skarżącego w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyłączające bezczynność organu. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazał, że jej przyznanie nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody. Skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że skarżący zmuszony był do wniesienia ponagleń i ponoszenia kosztów pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z dnia 27 marca 2019 r. D. M. wniósł o przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy wykonaniu robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na działce nr [...] rozpoczętych w dniu 27 marca 2019 r. przy granicy z działką wnioskodawcy oraz wszczęcie i przeprowadzenie, w interesie publicznym postępowania administracyjnego adekwatnego do stwierdzonych ewentualnych nieprawidłowości. Ostatecznie decyzją z dnia 9 maja 2019 r., nr [...], organ umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne, jednakże decyzją z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez D. M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po podjęciu szeregu czynności w sprawie, organ pismem z dnia 30 października 2019 r. zawiadomił o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia, tj. 60 dni od prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie [...] W dniu 4 listopada 2019 r. D. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w K. w sprawie znak [...], która to skarga wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. o sygn. akt II SAB/Po [...] została oddalona. Następnie w dniu 23 marca 2020 r. D. M. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dalszej kolejności organ podejmował kolejne czynności w sprawie – w dniu 8 czerwca 2020 r. zwrócił się z wnioskiem do Starosty [...] o przekazanie materiałów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Ośrodka, a w dniu 12 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. o przekazanie archiwalnej kopii z operatu inwentaryzacji obiektu budowlanego. Pismem z dnia 14 września 2020 r. organ ponownie zwrócił się do Wydziału Geodezji, Kartografii Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. o podanie informacji, czy w zasobach geodezyjnych nie znajduje się archiwalna dokumentacja z pomiaru przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku położonego na działkce nr [...] z przed rozbudowy objętej pozwoleniem na budowę znak [...] Dalej organ wskazał, że w dniu 26 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przekazał do PINB w K. prawomocny wyrok WSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po [...], oddalający skargę D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB zwracając akta sprawy tutejszego organu znak : [...] Z kolei w dniu 19 lipca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem znak [...] przekazał drogą elektroniczną kopię odpisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalającego sprzeciw H. K. B., P. P. Spółki jawnej na decyzję WINB z dnia 6 czerwca 2019 r. znak : [...] . W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy dokumentów doręczonych skarżącemu po wniesieniu skargi w dniu 20 lipca 2023 r., tj. postanowienia z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr [...], zawiadomienia z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...], zawiadomienia z dnia 14 września 2023 r., nr [...], zawiadomienia z dnia 30 października 2023 r., nr [...], ponaglenia z dnia 3 listopada 2023 r., pisma z dnia 9 listopada 2023 r., nr [...], postanowienia z dnia 21 listopada 2023 r., nr [...] oraz zawiadomienia z dnia 14 grudnia 2023 r., nr [...] - na okoliczność tego, że organ nadal nie załatwił sprawy i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Jednocześnie skarżący wskazał, że organ nie powinien był biernie czekać na akta sprawy, a po ich otrzymaniu bez zbędnej zwłoki załatwić sprawę, która toczy się już ponad cztery lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu nr [...] prowadzonym w przedmiocie legalności i prawidłowości robót budowlanych związanych z przebudową kanalizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia 13 lipca 2023 r. (k. [...] akt adm.), które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia w dniu 1 sierpnia 2023 r. (k. [...] akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, której przedmiotem uczyniono bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a., zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści wniesionej przez D. M. działającego przez profesjonalnego pełnomocnika skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na bezczynność") oraz wniosków skargi ("uwzględnienie skargi na bezczynność"; "stwierdzenie, że PINB [...] dopuścił się bezczynności"; "stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa") jednoznacznie przy tym wynika, że skarżący uczynił przedmiotem skargi pierwszą z wymienionych postaci opieszałości. Wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący użył sformułowania, że "PINB [...] do dnia dzisiejszego tj. 18.12.2023 r. nie załatwił sprawy i prowadzi postępowanie w sposób przewlekły" (k. [...] akt sąd.), to wskazać należy, że pismo to także zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie zmodyfikował żądania skargi i nie zmienił jej zakresu. Wobec tego ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] bezczynności należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W tym kontekście wskazać należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie organ ten powinien zakończyć postępowanie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Jednocześnie podkreślić należy, że choć skarżący objął skargą okres od dnia wydania decyzji kasacyjnej z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr [...], przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego i w jej treści kwestionuje prawidłowość określenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przedłużenia terminu rozpoznania sprawy zawiadomieniem z dnia 30 października 2019 r., nr [...], poprzez wskazanie "60 dni od otrzymania przez tutejszy organ prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]", to w tym zakresie wypowiedział się już tut. Sąd w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po [...], i Sąd w składzie orzekającym na mocy art. 153 P.p.s.a. pozostaje związany oceną prawną wyrażoną tym wyroku. Co przy tym istotne, skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK [...]. W konsekwencji na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że tut. Sąd w sprawie II SAB/Po [...], co następnie zostało poparte przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednoznacznie zaakceptował możliwość sformułowania zawiadomienia z dnia 30 października 2019 r. w sposób zacytowany powyżej. WSA stwierdził, że chociaż termin ten nie został wskazany poprzez podanie konkretnej daty, to nie powinno to budzić wątpliwości, ponieważ jeżeli termin zakończenia danego postępowania uzależniony jest od zakończenia innego postępowania, którego terminu nie da się precyzyjnie przewidzieć, to nieracjonalnym byłoby podawać termin poprzez określenie konkretnego dnia. Skoro więc za prawidłowe należało uznać wskazanie terminu załatwienia sprawy poprzez wskazanie "60 dni od dnia otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...]", kluczowe znaczenie miało zweryfikowanie kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie otrzymał prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Choć skarżący podnosił w skardze, że akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem zostały przesłane organowi I instancji w grudniu 2019 r. i informacja ta wynika z wyroku NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK [...], to wskazać należy, że prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], którym tut. Sąd oddalił sprzeciw od decyzji kasacyjnej z dnia z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr [...], został przesłany wraz z aktami sprawy w dniu 14 grudnia 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czyli do organu, który wydał zaskarżoną decyzję kasacyjną, a nie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Z akt sprawy wynika, że kopia opisu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], została przesłana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero przy piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. i w tym samym dniu wpłynęła do tego organu, co wynika z prezentaty na piśmie z dnia 19 lipca 2023 r., nr [...] (k. [...] akt adm.). Domniemywać przy tym można, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działanie polegające na przekazaniu odpisu tego wyroku po zapoznaniu się z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 19 lipca 2023 r. przekazującym ponaglenie, w którym organ ten wskazał, że "zawiadomieniem z dnia 30.10.2019 r. nr [...] [PINB – uw. własna Sądu] poinformował strony o fakcie zwłoki w załatwieniu sprawy z uwagi na fakt, że akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do WINB w P. w związku z odwołaniem Pana D. M. od decyzji PINB oraz z uwagi na złożony sprzeciw do WSA od decyzji WINB nr [...] z dnia 06.08.2019 r. spółki H. . Do dnia dzisiejszego akta przedmiotowej sprawy nie zostały zwrócone" (k. [...] akt adm. organu I instancji). Rozpatrując ponaglenie skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2023 r. przyznał zresztą, że wyrok z dnia 30 października 2019 r. (prawomocny z dniem 13 listopada 2019 r.) w wyniku niedopatrzenia został przesłany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dopiero pismem z dnia 19 lipca 2023 r. (k. [...] akt adm.). Skoro przy tym skargą została objęta wyłącznie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], poza rozważaniami Sądu pozostaje, czy organ ten miał czy też nie miał obowiązku podejmowania czynności służących weryfikacji stanu sprawy, ani czy to ewentualnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności do czasu przekazania akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W konsekwencji, skoro termin do rozpoznania sprawy wynosił 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie znak: [...], a więc od dnia 19 lipca 2023 r., w dniu wniesienia przedmiotowej skargi, tj. w dniu 20 lipca 2023 r. termin do załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] pozostawał otwarty, co wyklucza zaistnienie w sprawie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.