II SAB/Rz 91/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego – skargę oddala –

II SAB/Rz 91/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi S.J. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Skarżąca wskazała w skardze, że w związku z zabudową nowym domem przejazdu do należącej do niej działki nr [...], przez działkę nr [...] położoną w S. – na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1991 r. sygn. akt [...] ustanowiono służebność gruntową. Nieprawidłowości na niekorzyść skarżącej w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] postępowaniu skutkowały złożeniem do PWINB pismem z 24 maja 2021 r. skargi na bezczynność. Skarga ta była równocześnie ponagleniem w związku z opieszałością PINB. Od tego czasu czyli przez okres 2 lat i 3 miesięcy PWINB trwa w bezczynności. Nigdy nie odniósł się do sprawy pozbawienia skarżącej służebności przejazdu, przechodu, przegonu, a tym samym dostępu do będącej jej własnością działki nr [...], jak również nie dopuścił jej do przeglądu dokumentów zebranych przez organ w tej sprawie. W dniu 15 lutego 2022 r. skarżąca złożyła kolejne ponaglenie do PWINB Od 24 maja 2021 r. organ udziela odpowiedzi w ciągu 1 miesiąca lub 2 miesięcy próbując stwarzać jedynie pozory działania, podczas gdy w rzeczywistości akceptuje manipulacje i mataczenia dokonywane przez podwładnych lub czyni to sam. PWINB trzykrotnie uchylał bezprawne postanowienia wydawane przez PINB i ponownie zlecał prowadzenie tej sprawy, grając na zwłokę i powodując nieuzasadnioną przewlekłość. Skarżąca wielokrotnie zwracała się o pilne załatwienia prostej sprawy, bowiem brak jej załatwienia narażał skarżącą na szkody w wysokości setek tysięcy złotych. Swoje prawdziwe intencje i plany PWINB ujawnił, wydając 26 maja 2023 r. postanowienie, którym zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne uzasadniając to wystąpieniem zagadnienia wstępnego i jednocześnie wezwał właściciela działki nr [...] obciążonej służebnością, J.T. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez uzyskanie od właściciela działki nr [...] położonej w S.. zgody na dysponowanie nieruchomością działką [...] położoną w S. na cele budowlane w części obejmującej służebność przejazdu, przechodu przegonu, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ opisał przebieg postępowania administracyjnego. Decyzją z 1 marca 2023 r. nr PINB.5160.2.1.2021, PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "Pb") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "kpa"), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S., nakazał J.T. doprowadzić budynek mieszkalny do stanu poprzedniego, to jest dokonać rozbiórki części budynku wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i pozostawienie tej części, która po rozbiórce części północnej posiadała wymiary 6,03m x 11,64m - w terminie do 31 grudnia 2023 r. Pismem z 22 marca 2023 r. (data wpływu do tut. organu 24 marca 2023 r.) PINB przekazał odwołanie J.T. reprezentowanego przez pełnomocnika – adwokata. Natomiast pismem z 29 marca 2023 r. (data wpływu do tut. organu 3 kwietnia 2023r.) PINB przekazał odwołanie S.J. od ww. decyzji. W toku prowadzonego postępowania zawiadomieniem z 24 kwietnia 2023 r. nr OA.7721.17.2.2023 PWINB wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 26 maja 2023 r. PWINB rozpatrując odwołania uznał, że zachodzi przesłanka do zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego, dlatego postanowieniem z 26 maja 2023 r. nr OA.7721.17.2.2023 zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia odwołania J.T. oraz S.J. od decyzji PINB z 1 marca 2023 r. i jednocześnie wezwał J.T. do wystąpienia do miejscowego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego poprzez uzyskanie od właściciela działki nr [...] poł. w S. obręb [...] zgody na dysponowanie nieruchomością działką [...] poł. w S. obręb [...] na cele budowlane w części obejmującej służebność przejazdu, przechodu i przegonu, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Na postanowienie PWINB z 26 maja 2023 r. S.J. oraz M.D. złożyły zażalenia, które organ przekazał do GINB. Pismem z 3 lipca 2023 r. J.T. poinformował PWINB, iż w dniu 3 lipca 2023r. zostało złożone stosowne powództwo o zobowiązanie S.J. - właściciela działki nr [...] do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością w części objętej służebnością przejazdu, przechodu i przegonu do Sądu Rejonowego w R. S.J. wniosła skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez PWINB w sprawie nr OA.7721.17.2.2023. Pismem z 20 czerwca 2023 r. PWINB przekazał do WSA w Rzeszowie ww. skargę wraz z aktami sprawy organu II instancji. WSA w Rzeszowie postanowieniem z 21 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 67/23 odrzucił skargę S.J. Pismem z 6 lipca 2023 r. nr OR.7640.6.2023 PWINB przekazał do GINB ponaglenie S.J. zawierające zarzuty pod adresem PWINB w związku z bezczynnością i przewlekłością postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą akt: OA.7721.17.2.2023. Postanowieniem z 17 lipca 2023 r. nr DOR.7102.22.2022.ABL GINB wskazał, że PWINB nie dopuścił się ani przewlekłości ani dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie (zażalenie, odwołanie lub ponaglenie), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie – art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Tym samym zachowane zostały formalne wymogi wniesienia skargi. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności i przewlekłości PWINB w sprawie dotyczącej rozbudowy przez J.T. budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Przystępując do jej rozpoznania wskazać należy, że bezczynność i przewlekłość nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 21/19). W konkretnym przypadku mogą wystąpić obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności lub zakwestionowane przez stronę postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17). Mając na uwadze przebieg postępowania w sprawie, z uwzględnieniem podejmowanych przez ten PWINB czynności aż do momentu wniesienia skargi (wynikają one z akt sprawy oraz zostały szczegółowo opisane w odpowiedzi na skargę, przez co Sąd za zbędne uznaje ich ponowne powoływanie), Sąd nie dopatrzył się przesłanek świadczących o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez ten organ. Analiza tych czynności prowadzi do wniosku, że organ ten – mimo niewątpliwej rozciągłości czasowej postępowania – podejmował w sprawie właściwe czynności procesowe, działał w sposób ciągły i systematyczny, zarówno z własnej inicjatywy jak i na wniosek skarżącej, nie dopuszczając się nieuzasadnionych przerw. Podkreślenia wymaga, że zdecydowana większość tych czynności stanowiła konsekwencję wnoszonych przez skarżącą środków odwoławczych od rozstrzygnięć organu I instancji, ale wynikała także z wniosków składanych przez nią samą, stanowiąc generalnie następstwo postępowania prowadzonego przez PINB (zwrócenia uwagi wymaga, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten ostatni organ w opisanym wyżej przedmiocie stanowi przedmiot odrębnej skargi wniesionej przez skarżącą do tut. Sądu, objętej sygn. akt II SAB/Rz 142/23). Z podanych względów, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.