II SAB/Po 124/18

Dnia 14 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2019 roku sprawy ze skargi H. K. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania odwoławczego, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], ustalił H. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. (obręb D. ), gm. Ś., oznaczonej przed podziałem nr ewid. działki [...]. Po rozpoznaniu odwołania H. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 933/16, uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 11 maja 2017 r. W dniu 17 października 2018 r. H. K. wystosował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z niewydaniem w terminie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Następnie pismem opatrzonym datą 23 października 2018r., a nadanym na poczcie w dniu 24 października 2018 r., H. K., reprezentowany przez r.pr. M. K., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W skardze podniesiono, iż zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 1 miesiąca. Mimo, że od dnia wyroku minęło ponad 1,5 roku, organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ uchybił dyspozycji wskazanej w powyższym zakresie. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czas, a więc nosi znamiona przewlekle prowadzonego postępowania. Skarżący zaznaczył, iż ma świadomość, że przedmiotem zaskarżonego postępowania jest ustalenie wysokości niepodatkowej należności publicznoprawnej, jaką skarżący będzie zobligowany uiścić na rachunek organu. Jednak w wyniku tak dużej zwłoki w załatwieniu sprawy skarżący żyje w ciągłej nieświadomości odnośnie skutków wszczętego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i pragnie, aby postępowanie to zmierzało do jego zakończenia. Ponadto wydłużenie w czasie wydania rozstrzygnięcia skutkuje negatywnymi konsekwencjami dla strony odnośnie wysokości opłaty adiacenckiej. Wynika to z faktu, że wartość nieruchomości (w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce przed nowelizacją) ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Z doświadczenia życiowego oraz zawodowego skarżącego wynika, że ceny nieruchomości na przestrzeni lat stale wzrastają. Opóźnienie wydania decyzji w sprawie rodzi skutek w postaci nałożenia na właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w wysokości wyżej, aniżeli miałoby to miejsce, gdyby organ nie zwlekał z załatwieniem sprawy ponad rok. Zaznaczono, iż tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżący wniósł także o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż w dniu [...] 2018 wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] 2016 roku, Nr [...] w całości i ustaliło wysokość łącznej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. (obręb D. ), gmina Ś., oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni 0.7604 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302. – dalej: P.p.s.a), kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, Sąd może natomiast rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania taki tryb został określony w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1257 - zwanej K.p.a. ). W kwestii wyczerpania tego trybu wyjaśnić trzeba, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. dokonana została nowelizacja, która wprowadziła istotne zmiany w art. 37 K.p.a. związane z ustanowieniem środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło wcześniejsze zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W związku ze zmianą tego przepisu, na podstawie art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano też m.in. art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi więc warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Znalazło to wyraz także w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżącą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia. Podkreślić trzeba, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miała znaczenia regulacja art. 16 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis art. 17 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej można zatem wywieść, że znowelizowane przepisy powinny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, jak również do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Art. 16 ustawy nowelizującej odnosi się bowiem do postępowania w sprawie. Tryb z art. 37 K.p.a. ma natomiast charakter wpadkowy i nie skutkuje wydaniem aktu podlegającego zaskarżeniu. W przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ma zatem zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, w świetle którego istotne jest wszczęcie postępowania przed sądami administracyjnymi po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi dopełnił wymogu wyczerpania środka zaskarżenia w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie z 17 października 2018 r. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznej ocenie Sądu. W ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego w mniejszej sprawie jest w trafny. Zauważyć bowiem należy, że przewlekłość ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Postępowania odwoławcze po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z 1 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 933/16, który do siedziby SKO w P. wpłynął wraz z aktami sprawy 10 maja 2017 r., prowadzone było w sposób bardzo nieefektywny. W dniu 17 maja 2017r. organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 20 marca 2016 r. W dniu 30 maja 2017r. do SKO w P. wpłynęła odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego na powyższe wezwanie wraz z nowym operatem szacunkowym sporządzonym w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż następnie, aż do dnia [...] 2018r., organ odwoławczy nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, mimo kierowanych do niego, zarówno przez pracowników organu I instancji (pisma z 18 kwietnia 2018 i 11 października 2018 r.) jak też skarżącego (pismo z 18 października 2018 r.), ponagleń. Zaznaczyć należy, iż stan ten utrzymywał się do chwili wniesienia skarg, co nastąpiło w dniu 24 października 2018 r. (data stempla pocztowego) i co czyni skargę zasadną. Co prawda skarga wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 29 października 2018 r.), a więc już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie (z [...] 2018 r.) i jej nadaniu do strony ( 27 października 2018r ), niemniej do dnia wniesienia skargi postępowanie odwoławcze bezspornie było prowadzone w sposób przewlekły i na dzień wniesienia skargi decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Ponieważ na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zostało zakończone, żądanie skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie I sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – dostępna na stronie : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując w dalszej kolejności do oceny, czy przewlekłość organu w niniejszej sprawie miała charakter rażący, Sąd biorąc pod uwagę specyfikę niniejszej sprawy i towarzyszące jej zaszłości stwierdził, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W rozpoznanej sprawie postępowanie odwoławcze, które w świetle art. 35 § 3 K.p.a winno być zakończone w terminie miesiąca od dnia zwroty akt sprawy z wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 1 marca 2017 r. prowadzone było ponad 17 miesięcy. W tym czasie SKO w P. nie podejmowało czynności zmierzających do zakończenia sprawy nie wywiązując się przy tym z obowiązków określonych w art. 36 §1 K.p.a. i całkowicie ignorując monity organu I instancji. Nie bez znaczenie pozostaje, iż sprawa ta była już raz rozpoznawana przez SKO w P. (decyzja z 14 września 2016 r.), a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w marcu 2016 r., więc zaniechania organu odwoławczego całkowicie bezzasadnie i rażąco odroczyły termin jej ostatecznego zakończenia. Stąd też orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. Sąd uznał przy tym za zasadne wymierzyć (w punkcie III wyroku), Samorządowemu Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę w wysokości 500,- złotych jako środek nie tylko dyscyplinująco-represyjny, ale też prewencyjny, mającego na celu zapobieganie powtarzania się w przyszłości stanów bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu, zwłaszcza w tak rażącej postaci. Nie został jednak uwzględniony wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000,- zł. (punkt IV sentencji wyroku). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1506/16 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność (przewlekłości postępowania): zwalczenia bezczynności (przewlekłości postępowania ) organu oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie cel skargi zostanie osiągnięty poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500,- zł. Sąd miał przy tym na uwadze, iż na dzień orzekania stan przewlekłości ustał – organ odwoławczy zakończył postępowanie wydając stosowną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot, obejmujący wpis sądowy od skargi 100 zł i koszty zastępstwa procesowego, na które składały się wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, określone na kwotę 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł).