II SAB/Po 104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania zażalenia M. J. z dnia [...] lipca 2020 r., II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania jego zażalenia z dnia [...] lipca 2020 r. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., [...], w przedmiocie odmowy wydania w trybie ustawy o odpadach zaświadczenia stwierdzającego, że gałęzie i liście zbierane przez zarządcę drogi publicznej w wyniku pielęgnacji drzew i krzewów rosnących w pasie drogowym nie są odpadami, tylko produktem ubocznym. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2020 r. złożył w formie elektronicznej zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem komunikacji elektronicznej w dniu [...] lipca 2020 r. Pomimo upływu prawie półtora miesiąca od dnia przekazania zażalenia, organ nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie, gdy tymczasem zgodnie z przepisem art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), postępowanie odwoławcze powinno być zakończone w ciągu miesiąca od otrzymania zażalenia. Co przy tym istotne, postępowanie dotyczy wydania zaświadczenia, a zatem nie jest postępowaniem wymagającym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z tego też względu wniósł o stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019, ogłoszonego przez Prezesa GUS. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawa z zażalenia została ostatecznie zakończona w dniu [...] września 2020 r. wydaniem postanowienia nr [...], utrzymującego w całości w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Zauważył również, że skarżący zakwalifikował sprawę jako nieskomplikowaną, jednakże wnioskodawca występował o wydanie zaświadczenia przez organ, do którego złożył wniosek, a jednocześnie uważał, że winno się to odbywać na podstawie ustawy o odpadach, co skutkuje inną formą zakończenia postępowania, jak i kompetencją innego organu i wyklucza się wzajemnie. Jednocześnie treść wniosku była tak ogólnikowa, że nie można było go potraktować jako wniosek z ustawy o odpadach, a nawet gdyby potraktować go jako wniosek o wydanie decyzji (choć skarga na bezczynność dalej potwierdza, że był to jednak wniosek o wydanie zaświadczenia i słusznie go tak zakwalifikowano), to Kolegium nawet nie miało podstaw, by ustalić marszałek jakiego województwa miałby ją rozpoznawać. Wnioskodawcą był bowiem M. J., a chciał wydania zaświadczenia dla zarządcy drogi publicznej (określonego ogólnie jako gmina, powiat, województwo), bliżej nie określonego, które dotyczyło drzew i krzewów nieokreślonych z nazwy i miejsca. Rozważano więc, czy to nie jest wystąpienie o wydanie opinii co do przepisów prawa, czy też potwierdzenie dokonanej przez wnioskodawcę interpretacji przepisów, skierowanej do przypadkowo przez wnioskodawcę wybranego organu administracyjnego. Jednocześnie Kolegium nie chciało niepotrzebnie przedłużać postępowania i występować o wyjaśnienia, czy uzupełnienia wniosku, bowiem w ocenie Kolegium i tak wniosek ten w zakresie żądania wydania zaświadczenia kwalifikował się do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na bezczynność – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona w zgodzie z art. 37 § 3 pkt 2 K.p.a. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie datowane na dzień [...] września 2020 r. (k. 14 akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że do terminu rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stosuje się reguły określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 K.p.a. tej ustawy stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na mocy art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W rozpoznawanej sprawie zażalenie skarżącego wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 3 akt adm.). Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., załatwienie sprawy winno nastąpić maksymalnie w ciągu miesiąca od dnia otrzymania zażalenia, tj. do dnia [...] sierpnia 2020 r. Do tego czasu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie wyznaczył nowego terminu do jej załatwienia. Od dnia [...] września 2020 r. organ pozostawał więc w bezczynności, która ustała w dniu [...] września 2020 r., tj. w dniu, w którym organ rozpoznał zażalenie strony i wydał ostateczne postanowienie kończące sprawę. W odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnienia przy tym wymaga, że kodeksowe sformułowanie działania przez organ "niezwłocznie" należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwienia wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w Kodeksie, ale by w miarę możliwości załatwić sprawy w terminach krótszych niż wyznaczone (por. K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2009, s. 55–56). Tym niemniej maksymalnym podstawowym terminem rozpoznania zażalenia w niniejszej sprawie był miesiąc od daty wpływu zażalenia wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Reasumując, Sąd zgodził się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, a tym samym naruszył art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Niewątpliwie działania organu pozostawały bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważały również wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd – z uwagi na wydanie przez organ postępowania kończącego to postępowanie już po wniesieniu skargi do sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia M. J. z dnia [...] lipca 2020 r., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). W rozpoznawanej sprawie natomiast bezczynność organu wynosiła trzy tygodnie i w działaniu organu nie sposób dopatrywać się znamion złej woli, czy też uporczywości. Organ w ciągu kilku dni po otrzymaniu ponaglenia rozpoznał zażalenie skarżącego i wydał postanowienie w sprawie. Stąd też Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt III wyroku). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegł podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.