II SAB/Op 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia o zwrocie podania w sprawie sprostowania wzmianki dodatkowej w akcie małżeństwa postanawia odrzucić skargę.

Pismem datowanym na 15 listopada 2022 r. (data wpływu do tut. Sądu to 30 listopada 2022 r.) A. K. (dalej także: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie rozpoznania jej zażalenia z 7 czerwca 2022 r. na postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 23 maja 2022 r., nr USC.5352.17.2022, w części dotyczącej zwrotu podania strony z 16 maja 2022 r. W jej motywach autor skargi opisał przebieg postępowania, akcentując, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy niezwłocznie, stosownie do przepisów art. 35 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: Kpa. Zaznaczyła skarżąca, że organ odwoławczy "pogwałcił" także przepisy Konstytucji RP, art. 78 i art. 87 ust. 1 przez odmówienie jej prawa do rozpoznania jej podania pod względem merytorycznym. Do skargi dołączyła m.in. ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy z jej zażalenia z 7 czerwca 2022 r. (k. 16 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazało Kolegium, że postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1864.2022.ro., utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, czyli Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 23 maja 2022 r., nr USC.5352.17.2022. Podniósł przy tym organ drugoinstancyjny, że na to postanowienie z 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1864.2022.ro., strona skarżąca – pismem z 3 października 2022 r. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W ocenie organu, mając na uwadze rozpoznanie zażalenia strony postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., nie wystąpił w sprawie stan bezczynności, w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a.), a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracyjnego jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Nadto podkreślenia wymaga, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Wskazać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Jednocześnie niedopuszczalność skargi, powoduje, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przy czym ocena dopuszczalności skargi następuje na dzień wniesienia skargi. Dzień ten determinuje również ocenę co do istnienia przedmiotu zaskarżenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której organ odwoławczy zakończył już postępowanie wszczęte wywiedzionym przez stronę zażaleniem z 7 czerwca 2022 r., co nastąpiło przytoczonym powyżej postanowieniem tego organu z 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1864.2022.ro., mocą którego utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, czyli Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 23 maja 2022 r., nr USC.5352.17.2022. Poza sporem jest, że postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1864.2022.ro., Kolegium utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, czyli Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z 23 maja 2022 r., nr USC.5352.17.2022. Wydając postanowienie załatwił tym samym organ odwoławczy sprawę strony uruchomionym przez nią środkiem zaskarżenia z 7 czerwca 2022 r. Poza merytoryczną oceną pozostaje w przedmiotowej sprawie jego legalność albowiem przedmiotem skargi strona uczyniła bezczynność organu w załatwieniu jej zażalenia. Przy czym Sądowi z urzędu znana jest okoliczność złożenia na to ostateczne postanowienie Kolegium skargi do tut. Sądu, który po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy strony na to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr SKO.40.1864.2022.ro, w przedmiocie zwrotu podania w sprawie sprostowania wzmianki dodatkowej w akcie małżeństwa wyrokiem z dnia tego samego dnia czyli 6 grudnia 2022 r., w pkt. 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 23 maja 2022 r., nr USC.5352.17.2022, oraz w pkt. 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W tych okolicznościach – co wymaga podkreślenia – skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. Rozważania i przytoczenie motywów takiego uznania należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W związku z tym wskazać trzeba, że 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, w której wyraził tezę, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., (uchwała dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skład siedmiu sędziów w pisemnych motywach ww. uchwały odwołał się do zdefiniowanych ustawowo, ujętych w legalne ramy definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kpa, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), skutkiem czego było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Dalej trafnie wywodził NSA, że w obu tych przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania. Słusznie też zwraca się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, bo postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować wskazanego wcześniej jej celu, istoty (tak: NSA w postanowieniu z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20; por. także postanowienia NSA: z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19 i z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga datowana na dzień 15 listopada 2022 r. była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., albowiem dotyczyła stanu bezczynności organu odwoławczego, w sytuacji gdy organ ten postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia 23 maja 2022 r., którym zwrócono w części podanie skarżącej z dnia 16 maja 2022 r. w zakresie sprostowania wzmianki dodatkowej dotyczącej rozwodu orzeczonego wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] odnośnie do nazwiska wnioskodawczyni. Zwrot podania oparto o przepis art. 66 § 3 cyt. wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanej w skrócie K.p.a.. Na zakończenie powtórzyć należy także, że zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona jednak wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 P.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (tak: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.