II SAB/Op 54/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu – Inspektorat w [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu składek na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. R.W. wniosła skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Inspektoratu w [...] w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazała także w skardze, że domaga się zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] do wstrzymania wszczętego wobec niej postępowania zmierzającego do egzekucji administracyjnej. Skarżąca przesłała w załączeniu swoją korespondencję z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w Opolu - Inspektorat w [...] i w [...] na okoliczność bezskutecznego domagania się zwrotu nadpłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto skarżąca przesłała zawiadomienie o wszczęciu wobec niej postępowania w sprawie określenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne oraz zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie określenia należnych składek na ubezpieczenie społeczne. Odpowiadając na skargę, strona przeciwna (Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...]) wniosła o jej oddalenie. Zakład wyjaśnił, że skarżąca zwróciła się pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. o zwrot nienależnie opłaconych składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wskazując, że zapłacone przez nią składki ulegają zwrotowi, jako nienależne, z uwagi na pobieraną emeryturę i niskie przychody z tego tytułu. Pismo skarżącej zostało zakwalifikowane jako wniosek o weryfikację opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej oraz jednoczesnego pobierania emerytury. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Wydział Ubezpieczeń Społecznych i Składek Inspektoratu ZUS w [...] wyjaśnił skarżącej, że brak jest podstaw do nieopłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w latach 2011-2013 z uwagi na uzyskiwanie przychodu w kwotach niższych niż miesięczna wysokość kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kolei Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] wydał w dniu 10 lipca 2014 r. decyzję określającą wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 818,32 zł za okres od stycznia 2014 r. do kwietnia 2014 r. Decyzja ta zwierała pouczenie, że odwołanie od niej przysługuje do Sądu Okręgowego w Opolu, Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, niemniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie zwrotu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwrot nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne następuje na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Postępowanie w sprawie zwrotu składek określono w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.u.s. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Nie można jednak zapomnieć, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma bowiem podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności złożonej w sprawie niniejszej skargi na bezczynność, w której poddano kontroli tutejszego Sądu niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie prawa do emerytury. Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych, tj. cyt. wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego (K.p.c.). Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń, istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego do właściwego sądu, w terminie i według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wskazany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania. Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu, Kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 477 ze znaczkiem 8 i art. 477 ze znaczkiem 9 K.p.c., ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Stosownie jednak do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s., odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji - decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każda zatem sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, dostępne na ww. stronie internetowej). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze, wydane - co należy podkreślić - w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja ta nie ma natomiast miejsca w sprawie niniejszej. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której - jak powyżej wskazano - wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując tym samym możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów P.p.s.a. Odnośnie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 10 lipca 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdzić przyjdzie, że również w tej sprawie, jak wynika z art. 83 ust. 1-4 u.s.u.s., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a odwołanie do sądu powszechnego. Natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny może jedynie dotyczyć - stosownie do art. 61 § 2 P.p.s.a. - decyzji, na które przysługuje do niego skarga, czyli należących do właściwości takiego sądu. Skoro w sprawie o bezczynność w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zwrotu składek na ubezpieczenie zdrowotne skarga podlegała odrzuceniu, to wniosek w ww. zakresie nie mógł być rozpoznany. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie należy do jego właściwości i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego skargę należy odrzucić jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.