II SAB/Ol 212/22

Dnia 30 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Mistrzostwa Sportowego Szkoły Podstawowej w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 6 października 2022 r. P. K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres informacji: 1. Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2022 roku działalność Szkoły Podstawowej w 2022 roku? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. 2. Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2021 roku działalność Szkoły Podstawowej w 2021 roku? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. 3. Jakie instytucje państwowe kontrolowały w 2020 roku działalność Szkoły Podstawowej w 2020 roku? Proszę o podanie nazwy instytucji, czasu trwania kontroli oraz jej zakresu. W odpowiedzi z 24 października 2022 r. Dyrektor Szkoły (dalej jako: "organ") poinformował skarżącego, że wyznacza dzień 30 listopada 2022 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 6 października 2022 r. Jako powód opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazał konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego. W dniu 7 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie oraz brak należytego uzasadnienia przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania wniosku ponad ustawowe 14 dni. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku. Podkreślił, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, że podjął stosowne czynności, informując skarżącego o braku możliwości udzielenia odpowiedzi w terminie, co wynikało z faktu, że wnioskowane informacje dotyczą szerokiego zakresu czasowego (lat 2020-2022) i wymagają zgromadzenia znacznej ilości dokumentów z szerokiego zakresu czasowego i dokonania analizy możliwości ich udostępnienia. Termin wskazany w odpowiedzi organu (30 listopada) jeszcze nie upłynął, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z 15 grudnia 2022 r. organ poinformował, że 9 grudnia 2022 r. została wydana w sprawie decyzja odmawiająca udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Do pisma dołączone zostały wezwanie z 28 listopada 2022 r. i wskazana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA) W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 10 października 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 24 października 2022 r. Pismem z 24 października 2022 r. organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 30 listopada 2022 r. Wskazać należy, że choć organ, z formalnego punktu widzenia, podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to zastosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wydłużając termin załatwienia wniosku organ obowiązany jest umotywować zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze. W skierowanej do skarżącego zdawkowej informacji z 24 października 2022 r. organ nie wyjaśnił, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga blisko dwumiesięcznego okresu czasu. Lakoniczne powołanie się na "konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z 24 października 2022 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku – tj. skutecznie wydłużyć termin załatwienia wniosku, gdyż nie formułowało jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje, by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w terminie 14 dni, a przedłużenie tego terminu do 30 listopada 2022 r. nie może zostać uznane za uzasadnione, co wskazano wyżej. Oznacza to, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ (jak wynika z dokumentów przesłanych przez organ przy piśmie z 15 grudnia 2022 r.) 9 grudnia 2022 r. została w sprawie wydana decyzja, zatem wniosek został załatwiony odmownie. Decyzja ta została skarżącemu doręczona 23 grudnia 2022 r., więc w dniu orzekania przez Sąd organ nie pozostawał już w bezczynności . W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz połowę wynagrodzenia (240 zł) radcy prawnego, wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd uznał , że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu, ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący od października 2022 r. do dnia wyroku wniósł do tutejszego Sądu łącznie 4 skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej przez Zarząd [...], 6 skarg na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego, 6 skarg na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej i 5 skarg na Zarząd Klubu Sportowego. We wszystkich tych sprawach skarżący był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto, rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu od skargi, kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz połową wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi skarżącego.