II SAB/Ol 173/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia M. na bezczynność Burmistrza B. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza B. do rozpoznania wniosku strony skarżącej w wersji przedstawionej w piśmie z [...] r. - w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Burmistrza B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem datowanym na 24 kwietnia 2026 r. stowarzyszenie A (dalej jako: skarżący), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Burmistrza B. ( dalej jako: organ) o udzielenie odpowiedzi na zadane pytania. Stowarzyszenie uznając, że organ nie odniósł się w sposób właściwy do wcześniejszego pytania sformułowało wniosek w sposób następujący: 1/ czy zapisy zawarte w Prognozie oddziaływania na środowisko dotyczące magazynów energii, instalacji do elektrolizy wodoru, instalacji magazynowania wodoru zostały wprowadzone: a/ na wniosek jakiegokolwiek podmiotu, jeżeli tak to należy wskazać ten podmiot i udostępnić wniosek; b/ z inicjatywy wykonawcy prognozy, jeżeli tak to należy wskazać podstawę merytoryczną i dokumenty z tym związane; c/ z inicjatywy lub na plecenie burmistrza lub pracowników urzędu miasta, jeżeli tak to należy udostępnić pełną dokumentację; 2/ czy burmistrz lub działający z jego upoważnienia pracownicy urzędu inicjowali, uzgadniali lub polecali wprowadzenie do Prognozy oddziaływania na środowisko zapisów dotyczących magazynów energii oraz instalacji wodorowych. Odpowiedzi tak/nie udzielić ze wskazaniem dokumentów. Odpowiadając na powyższe organ w piśmie z 8 maja 2026 r. stwierdził, że "Prognoza oddziaływania na środowisko jako główny element strategicznej oceny oddziaływania na środowisko ocenia wpływ ustaleń planu na elementy środowiska. Plan miejscowy dopuszczał lokalizację wspomnianych elementów stąd w prognozie zawarta była analiza odnosząca się do wymienionych elementów". (...) "Pracownicy tut. Urzędu nie opracowują treści zapisów i ustaleń projektów planów miejscowych lub prognoz oddziaływania na środowisko. Projekty dokumentów przygotowują zewnętrzne podmioty w szczególności specjaliści z zakresu urbanistyki oraz specjaliści z dziedziny ochrony środowiska. Podstawą opracowań tj. projektu mpzp, w tym dokumentów towarzyszących prognozy oddziaływania na środowisko, są stosowne umowy z wykonawcą/ami, którzy zostali wyłonieni zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych". W kolejnym piśmie z 11 maja 2026 r. skarżący w zasadzie powtórzył pytania zadane wcześniej ujmując je w punktach 1, 2 i 3, nadto sformułował dwa kolejne tj.: 4/ jeżeli odpowiedź na pytanie nr 3 (jest pytanie nr 2 we wniosku z 24 kwietnia 2026 r.) jest twierdząca to należy udostępnić wszelką korespondencję w tym zakresie, w szczególności: e-mail, notatek służbowych, pism, wytycznych, uzgodnień, protokołów, poleceń lub innych dokumentów; 5/ jeżeli organ nie posiada żadnych dokumentów dotyczących sposobu wprowadzania tych zapisów do prognozy, należy jednoznacznie wskazać, że U.M. w B. takich dokumentów nie posiada. W piśmie z 25 maja 2026 r. organ stwierdził, że jest to powielenie wniosku z 24 kwietnia 2026 r., na który odpowiedzi już udzielono. Skarżący 1 czerwca 2026 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza B. zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – u.d.i.p.), poprzez nierozpoznanie w sposób pełny, jednoznaczny i merytoryczny jego wniosku dotyczącego zapisów zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko w zakresie magazynów energii, instalacji do elektrolizy wodoru oraz instalacji do produkcji wodoru. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku; 2/ zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i udzielenie jednoznacznej i konkretnej odpowiedzi; 3/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udzielił żądanej informacji, gdyż odpowiedź była ogólna nie odnosiła się do istoty pytania. Żądana informacja jest informacja publiczną, bo dotyczy procedury planistycznej, sporządzanych dokumentów w ramach realizacji zadania publicznego, działań organu gminny oraz sposobu kształtowania treści dokumentu. Jeżeli organ zamierzał odmówić udostępnienia informacji lub dokumentów powinien wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając takie stanowisko organ stwierdził, że w procedurze planu miejscowego nie wpłynęły wnioski dotyczące wskazanych elementów. Wyjaśniono, że prognoza odnosi się do ustaleń projektu planu, a dokumentację przygotowują podmioty zewnętrzne na podstawie stosownych umów. Tym samym organ wskazał posiadane przez siebie informacje dotyczące źródła i sposobu powstania zapisów, o które pytał skarżący. Skarżący w istocie domaga się nie tyle udostępnienia konkretnego dokumentu, ile stworzenia dodatkowej rekonstrukcji procesu projektowego oraz wskazania motywów autora prognozy. Tego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga. Organ nie posiada odrębnych wniosków, poleceń, notatek, uzgodnień ani korespondencji dotyczących wprowadzenia tych zapisów do prognozy oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem mogła być ona rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest Burmistrz B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako podmiot zarządzający mieniem publicznym, wydatkujący środki publiczne i wykonujący zadania publiczne. Okoliczność ta zresztą nie budziła jakichkolwiek wątpliwości i nie była przez nikogo kwestionowana. W sposób podobny należy się odnieść do treści zadanych pytań, które dotyczyły zapisów odnoszących się do tego na skutek jakich i kogo czynności poszczególne zapisy znalazły się w akcie prawa miejscowego. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r., poz. 902), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udzielenie takiej informacji następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego czy treść odpowiedzi organu na zadane pytania stanowi rzeczywistą odpowiedź, z której można wyprowadzić jasne i nie budzące wątpliwości wnioski. W ocenie sądu uwzględniając całość wyjaśnień organu to znaczy, w pismach od 7 kwietnia 2026 r. nie można uznać, że w sposób jasny i jednoznaczny udzielił on odpowiedzi na zadane pytania. Jednocześnie stwierdzić należy, że chociaż pytania są rozbudowane to udzielone na nie odpowiedzi mogłyby się zawrzeć w bardzo krótkich sfomułowaniach. Wydaje się, że tego oczekiwał również skarżący zwracając się w jednym z pytań o udzielenie odpowiedzi tak/nie. Zauważyć również trzeba, że organ w żadnym ze swoich pism nie zanegował tego, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Jednak w udzielanych odpowiedziach brak jest informacji czy zapisy odnoszące się do prognozy oddziaływania na środowisko były inicjowane, uzgadniane, akceptowane przez burmistrza lub pracowników urzędu. Z pewnością nie można uznać, że na powyższe pytanie odpowiada stwierdzenie, że plan miejscowy dopuszczał taką możliwość, ani tego że pracownicy urzędu nie opracowują treści i zapisów planu, a podmioty zewnętrzne. Nie trzeba się zbytnio wysilać aby stwierdzić, że sens zadanych pytań odnosił się do tego, czy a jeżeli tak to jaki wpływ na zapisy zawarte w prognozie miał organ i zatrudnieni przez niego pracownicy i w jakiej formule wpływ ten się przejawiał, czy też pełną swobodę przy wprowadzaniu poszczególnych zapisów posiadał podmiot zewnętrzny opracowujący prognozę. Odpowiedź na to pytanie nie została skarżącemu udzielona, zaś od jej treści uzależnione były kolejne odpowiedzi związane z treścią ewentualnych dokumentów. Nie należało poprzestawać na ogólnikowych stwierdzeniach, na podstawie których nie można było uzyskać konkretnej odpowiedzi. Wykluczone jest również to, aby odpowiedź na pytania skarżącego wymagała wytworzenia nowego dokumentu, który nie istniał przed zadaniem pytania. W ocenie sądu skarżącemu w odpowiedzi na zadane pytania należało przesłać dokumenty istniejące, jeżeli można uznać, że zawarte w nich dane są informacją publiczną, ewentualnie poinformować go, że organ takich dokumentów nie posiada. Nie można było także uznać, że odpowiedzi organu dotyczące złożonych wniosków były konkretne, gdyż odpowiedź, że "w procedurze uchwalania planu miejscowego określony przez Pana wniosek nie wpłynął", brak jest konkretnego stwierdzenia, czy wpłynęły jakiekolwiek wnioski, czy też nie wpłynął żaden wniosek dotyczący tej procedury. Bez wątpienia najwięcej konkretów ze strony organu zawartych zostało w końcowej części odpowiedzi na skargę, jednak argumenty z odpowiedzi na skargę nie mogą zastępować treści informacji skierowanej do strony skarżącej. Jednoznacznie w tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 12 czerwca 2025 r. w sprawie III OSK 1495/24 podkreślił, że odpowiedź na skargę nie jest skutecznym narzędziem do sanowania braków decyzji administracyjnej. W ocenie NSA analogicznie należy traktować odpowiedź na skargę na bezczynność, która nie może być narzędziem do sanowania niedochowania obowiązków ciążących na adresacie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też sąd, na podstawie art. 149 § 1 orzekł, jak w pkt 1/ sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w wersji przedstawionej w piśmie z dnia 11 maja 2026 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi. W ocenie sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2/ sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem precyzji w udzielonych odpowiedziach i podania konkretów w miejsce długich i zbędnych wywodów. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi sąd orzekł w pkt 3/ wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.