II SAB/Ol 150/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w B. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku z [...] - w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Z. Sp. z o.o. w B. na rzecz strony skarżącej J. J. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4/ zwraca nadpłacony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto złotych).

Pismem z 29 lutego 2026 r. J. J. – redaktor naczelny K. (dalej: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, dalej: "Prawo prasowe") zwrócił się do Z. Sp. z o.o. w B. (dalej: "Spółka", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) umowy przedsiębiorstwa komunalnego Spółki z audytorem zewnętrznym M. K. (dalej: "audytor zewnętrzny") na przeprowadzenie audytu w Spółce za 2024 r.; 2) Protokołu zdawczo-odbiorczego przekazania sprawozdania z audytu zewnętrznego w Spółce wykonanego przez audytora zewnętrznego lub innego dokumentu potwierdzającego przekazanie tegoż sprawozdania z przeprowadzonego w Spółce audytu za 2024 r.; 3) skanu faktury wystawionej Spółce przez audytora zewnętrznego z tytułu wykonania usługi przeprowadzenia audytu zewnętrznego w Spółce za 2024 r.; 4) potwierdzenia przelewu zleconego przez Spółkę na konto audytora zewnętrznego z tytułu zapłaty za wykonaną usługę audytu w Spółce za 2024 r.; Skarżący zwrócił się ponadto o udzielnie odpowiedzi na następujące pytania: a) czy audytor zewnętrzny sporządziła sprawozdanie z realizacji zleconej jej przez organ usługi przeprowadzenia audytu w Spółce za 2024 r.? b) kiedy audytor zewnętrzny oficjalnie przekazała Spółce ostateczną wersję sprawozdania z realizacji zleconej jej usługi przeprowadzenia audytu w Spółce za 2024 r.? c) kiedy do organu wpłynęła faktura wystawiona przez audytora zewnętrznego z tytułu realizacji zleconej jej usługi przeprowadzenia audytu w Spółce za 2024 r.? d) kiedy Spółka opłaciła fakturę wystawioną jej przez audytora zewnętrznego z tytułu realizacji zleconej jej usługi przeprowadzenia audytu w Spółce za 2024 r.? e) jaką kwotę Spółka zapłaciła audytorowi zewnętrznemu z tytułu realizacji zleconej jej usługi przeprowadzenia audytu w Spółce za 2024 r.? Organ pismem z 31 marca 2026 r. odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanych dokumentów oraz odmówił odpowiedzi na ww. pytania. Podając powody odmowy Spółka wyjaśniła, że prawa do informacji nie można utożsamiać z prawem do dokumentów. Dodała, że warunki współpracy z audytorem zewnętrznym były już przedstawione redakcji i "w zdumienie wprawia to, że do materiału prasowego niezbędna miałaby być faktura czy potwierdzenie przelewu". Organ podniósł, że po zmianie władzy w Gminie redakcja postanowiła zainteresować się organem, pomimo, że od momentu rejestracji nie opublikowano żadnego materiału na temat Spółki. Organ wskazał, że początkowo udzielał odpowiedzi skarżącemu, pomimo iż dotyczyły one okresów, w trakcie których "funkcję zarządu" pełniła inna osoba. Z niewiadomych względów redaktor zaczął się interesować większością aspektów działalności Spółki i już ta aktywność wzbudza uzasadnione obawy, że informacje nie są zbierane w celach publikacyjnych, ale zupełnie innych. Wynika to z tego, że ocenie istnieje poważny spór z byłym już Prezesem Zarządu, dodatkowo stał się aktywny były Burmistrz B. Kolejne żądanie przekazania informacji odnoszących się do istniejących sporów, który istnieje od 20 lat z innym przedsiębiorstwem wodociągowym zbiegło się w czasie z dokonywanymi potrąceniami wierzytelności Spółki z wierzytelnościami byłego Prezesa Zarządu. W dalszej części pisma organ opisał swoje przypuszczenia dotyczące intencji redakcji i skonstatował, że "w przypadku, kiedy odmowa udzielenia informacji zostanie zaskarżona do właściwego Sądu w trakcie postępowania zapewne zostaną poznane rzeczywiste przyczyny dla których informacje są żądane, a niewielka [...] Spółka wzbudza tak wielkie zainteresowanie redakcji". Pismem z 20 kwietnia 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na odmowę udzielenia informacji prasowej przez organ w zakresie rozpatrzenia wniosku z 29 marca 2026 r., w tym udzielenia odpowiedzi na pytania, które są niezbędne do przygotowania publikacji prasowej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa prasowego poprzez błędne zastosowanie i nieuprawnioną odmowę przez organ udzielenia informacji objętej wnioskiem, powołując się na bezzasadne i pozaustawowe przyczyny, w tym sugerujące wykorzystywanie przez skarżącego udzielonych informacji do innych celów niż cele prasowe, a tym samym uniemożliwienie przez organ wykonywania funkcji dziennikarskiej i kontroli społecznej przez skarżącego. W przypadku uznania przez Sąd, że sprawa powinna zostać rozpoznana na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") zarzucił organowi naruszenie art. 3a Prawa prasowego w zw. z art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 16 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie rozważenia, czy zostały spełnione przesłanki do rozpoznania wniosku z 29 marca 2026 r. na podstawie u.d.i.p., co spowodowało, że odmowa udzielenia informacji nie jest trafna, nadto nie została sporządzona w przepisanej formie, co uniemożliwiło skarżącemu poddanie jej kontroli organu odwoławczego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, powołując przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, podał że Spółka zobowiązana była do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Wyjaśnił, że w sprawie toczącej się na podstawie ww. przepisu Sąd jest zwolniony z badania, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ przepis ten pozwala prasie na żądanie jakichkolwiek informacji, o ile nie są objęte tajemnicą i nie naruszają prawa do prywatności. Tylko wówczas też organ ma prawo odmówić odpowiedzi. Skarżący podniósł, że organ powoływał się na argumenty całkowicie dowolne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia informacji. Podkreślił, że ww. przepis nie nakłada obowiązku publikacji uzyskanych informacji, ponieważ to dziennikarz podejmuje decyzje czy informacje są przydatne i wystarczające do opracowania publikacji prasowej. Dodał, że odmowa udzielenia informacji prowadzi do faktycznego uniemożliwienia wykonywania mu funkcji dziennikarskiej i stanowi nieuzasadnione ograniczenie wolności prasy. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów u.d.i.p. skarżący wyjaśnił, że niewątpliwie organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a działalność Spółki stanowi zadanie własne gminy. Podał, że prawo do informacji publicznej ma każdy, a żądane informacje – jako dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym – niewątpliwie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym Spółka nie była uprawniona do odmowy udostępnienia żądanych informacji, zaś ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej winna mieć formę decyzji, czemu uchybiono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z 31 marca 2026 r. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Spółka wskazała, że stosownie do art. 3a Prawa prasowego w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i zgodziła się, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i podała, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w ustawie, podobnie jak w przypadku umorzenia postępowania, wydawana jest decyzja administracyjna. Natomiast w przypadku odmowy udzielenia informacji z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej wystarczającą formą załatwienia sprawy jest zwykłe pismo. Organ podkreślił jednak, że uwagi te czynione są na marginesie sprawy, ponieważ skarżący wyraźnie domagał się udzielenia konkretnych informacji w trybie Prawa prasowego, a nie przepisów u.d.i.p., wobec czego skarga powinna być rozpoznana na podstawie norm Prawa prasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 15 czerwca 2026 r. zmieniono bowiem przedmiot sprawy ze "skargi na odmowę udzielenia informacji" na "bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej" i wpisano sprawę do rep. SAB pod sygnaturą II SAB/Ol 150/26. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności. Natomiast sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sąd, w przypadku, o którym mowa wart. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy z nich wynika z art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Drugi, odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w przepisie art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni (por. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2286/21, LEX nr 3620189). W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – tj. podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, wobec czego jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych. W szerokim rozumieniu "informacji publicznej" akcentuje się także, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18 czy wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 112/25 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Co istotne, przepisy u.d.i.p. przewidują trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ może udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma nie podmiot wnioskujący, ale ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że wniosek dziennikarza dotyczący informacji publicznej skierowany do podmiotu zobowiązanego, określonego w art. 4 u.d.i.p., winien być rozpoznany na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 24 października 2025 r., sygn. akt III OSK 1657/24, LEX nr 3935605 i powołane tam orzecznictwo). Wobec tego ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej – również z uwagi na nadużycie prawa – wymaga wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt III OSK 532/25, LEX nr 3907976 czy wyrok NSA z 24 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 2900/24, LEX nr 4040730). Tymczasem organ nie podjął w niniejszej sprawie nawet próby oceny wniosku, w kontekście ustawowej definicji informacji publicznej, którą stanowią m.in. informacje o działalności podmiotów władzy publicznej czy dane publiczne dotyczące majątku publicznego, co wprost wynika z przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Konkludując, w kontrolowanej sprawie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p., a zatem ocenić charakter żądanych informacji, biorąc przy tym pod uwagę ewentualne ustawowe ograniczenia w jej udostępnieniu (ochrona tajemnic, przepisy szczególne, istotny interes publiczny), koszty ewentualnego udostępnienia oraz techniczne możliwości organu. Dopiero w konsekwencji analizy wniosku możliwe jest bowiem zdecydowanie, czy informacja może być udostępniona oraz w jakim zakresie, czy też należy odmówić jej udostępnienia. Wobec nierozpoznania wniosku skarżącego z 29 marca 2026 r. w trybie przepisów u.d.i.p., stwierdzić należało, że Spółka pozostaje w bezczynności. Z powyższych względów w punkcie 1 sentencji wyroku tutejszy Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 marca 2026 r. w terminie 14 dni. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tutejszy Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). W niniejszej sprawie Spółka nie zignorowała wniosku skarżącego, a do bezczynności doszło wskutek błędnego zakwalifikowania wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi, natomiast w pkt. 4 sentencji wyroku – na podstawie art. 225 p.p.s.a. – Sąd zwrócił skarżącemu nadpłacony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.