II SAB/Ol 143/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. D. i M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. w sprawie nakazania zlikwidowania dodatkowego otworu okiennego I. zobowiązuje organ do rozpoznania sprawy dotyczącej zamurowania otworu okiennego - w terminie 30 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania skarżącym sumy pieniężnej; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 21 października 2025 r. M. D. i M. D. (2) (dalej jako: "skarżący"), wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. (dalej jako: "organ", "PINB") w przedmiocie wykonania decyzji Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), dotyczącej nakazania M. S. i R. S. (dalej jako: "właściciele nieruchomości", "inwestorzy") zlikwidowania dodatkowego otworu okiennego w elewacji wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w E. (dalej jako: "budynek jednorodzinny", "nieruchomość"). Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez prawidłowe wykonanie decyzji, tj. zlikwidowanie dodatkowego otworu okiennego w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez organ; 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący wskazali, że pismem z 14 marca 2025 r. wnieśli w sprawie ponaglenie, a postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r. WINB stwierdził przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan faktyczny sprawy i wskazali, że pismem z 13 lutego 2025 r. zwrócili się do organu o udzielenie informacji co do czynności podjętych po trzeciej kontroli, dotyczącej wykonania obowiązku wynikającego z decyzji WINB z 14 czerwca 2023 r. Dnia 3 marca 2025 r. PINB udzielił odpowiedzi, w której wyjaśnił, że wezwał pełnomocnika właścicieli nieruchomości do osobistego stawiennictwa w urzędzie 17 stycznia 2025 r., jednak w wyznaczonym terminie nikt się nie stawił. Dodatkowo pismem z 27 lutego 2025 r. organ zapytał właścicieli nieruchomości, czy potwierdzają ważność udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa. Następnie pismem z 14 marca 2025 r., skarżący wnieśli ponaglenie do WINB, który postanowieniem z 9 kwietnia 2025 r. stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty otrzymania postanowienia. Od dnia doręczenia postanowienia do dnia wniesienia niniejszej skargi PINB nie wykonał przedmiotowej decyzji, ani nie zastosował się do postanowienia, które wyznaczało mu miesiąc na załatwienie sprawy. Pismem z 7 maja 2025 r. organ wezwał do udostępnienia elewacji nieruchomości celem oględzin. Właściciele nieruchomości poinformowali organ o podjęciu działań mających na celu wykonanie decyzji, wskazując na trzymiesięczny termin wykonania obowiązku. W tym czasie skarżący dwukrotnie zwracali się o udzielenie informacji w sprawie, a ostatnie pismo, które otrzymali zawiera wezwanie właścicieli nieruchomości do uzupełnienia pisma z 5 września 2025 r., co do pisemnego oświadczenia przez osobę nadzorującą roboty i posiadającą uprawnienia konstrukcyjno-budowlane o wykonaniu przedmiotowego zamurowania otworu okiennego, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami technicznymi. Uzasadniając wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej wskazali oni, że bezczynność organu i dalsze bezrefleksyjne przedłużanie terminu spowodowało powstanie krzywdy w postaci stresu, niepokoju, stanu niepewności co do ich sytuacji prawnej w prowadzonym postępowaniu oraz ich bezpieczeństwa w związku z niezgodnym z prawem i warunkami technicznymi wykonaniem robót budowlanych przez właścicieli nieruchomości. Podkreślili, że bezczynność organu – pomimo wydania ostatecznej decyzji przez WINB, który wyznaczył termin wykonania obowiązku do 14 września 2023 r. – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wniosek ten jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Wyjaśnił, że po wydaniu przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] r., PINB prowadził postępowanie zmierzające do wyegzekwowania nakazu zlikwidowania dodatkowego otworu okiennego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w E. Wskazał, że 5 września 2025 r. strona zobowiązana nadesłała pismo informujące o wykonaniu ww. nakazu; 19 września 2025 r. organ przeprowadził kontrolę w sprawie wykonania nakazu, a 25 września 2025 r. zobowiązał właścicieli nieruchomości do uzupełnienia złożonego przez nich pisma, a uzupełnienie to jest warunkiem koniecznym do zakończenia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Na wstępnie należy jednak wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęciem czynności (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556 i powołane tam piśmiennictwo). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma natomiast znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja WINB nakazująca zlikwidowanie dodatkowego otworu okiennego w elewacji wschodniej nieruchomości poprzez jego zamurowanie w sposób spełniający warunki techniczne. Decyzja taka wydawana jest w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako: "P.b."), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast w myśl art. 51 ust. 3 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie PINB, 23 października 2023 r., zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości 17 listopada 2023 r., celem sprawdzenia wykonania obowiązku zlikwidowania otworu okiennego w przedmiotowym budynku jednorodzinnym poprzez jego zamurowanie. Z protokołu oględzin wynika, że inwestorzy nie udostępnili przedmiotu oględzin i nie byli obecni w wyznaczonym terminie. Kolejne zawiadomienia o oględzinach bądź wezwania do udostępnienia nieruchomości były wystosowane przez PINB: 14 grudnia 2023 r., 16 września 2024 r., 14 października 2024 r., 19 listopada 2024 r. oraz po wniesieniu ponaglenia przez skarżących – 7 maja 2025 r. i 27 sierpnia 2025 r. Jak wynika z akt sprawy pracownik organu każdorazowo stawiał się w miejscu oględzin, jednak właściciele nieruchomości byli nieobecni i nie udostępniali nieruchomości organowi. Dopiero pismem z 5 września 2025 r. inwestorzy poinformowali PINB o wykonaniu obowiązku zamurowania otworu okiennego w budynku jednorodzinnym. Wobec tego 19 września 2025 r. organ przeprowadził kontrolę; z protokołu kontroli wynika, że właściciele nieruchomości zamurowali otwór okienny od wewnątrz pokoju, od strony zewnętrznej stolarka okienna pozostała zachowana. Pismem z 25 września 2025 r. PINB wezwał inwestorów do złożenia pisemnego oświadczenia przez osobę nadzorującą roboty budowlane i posiadającą uprawnienia konstrukcyjno-budowlane o wykonaniu przedmiotowego zamurowania otworu okiennego zgodnie ze sztuka budowlaną i obowiązującym warunkami technicznymi lub do przedłożenia oceny technicznej ww. zamurowania otworu okiennego, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia konstrukcyjno-budowlane. W takiej ocenie należy ocenić zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami technicznymi. Do dnia wniesienia skargi, jak również do dnia wyrokowania przez tutejszy Sąd, organ nie wydał jednak decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 P.b., która kończy postępowanie naprawcze (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2021, LEX/el.) Skoro więc PINB nie zakończył w sposób przewidziany przepisami prawa postępowania, w sprawie doszło do bezczynności organu, wobec czego należało zobowiązać organ do rozpoznania sprawy dotyczącej zamurowania otworu okiennego zgodnie z przepisami P.b. w terminie 30 dni (pkt I wyroku). Dopiero bowiem wydanie takiej decyzji umożliwi dokonanie oceny, czy obowiązek nałożony ostateczną decyzją WINB został wykonany. Przeprowadzenie kontroli, czy ostateczna decyzja nakazująca wykonanie obowiązku w postępowaniu naprawczym jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, a wynikiem takiej kontroli – jak wskazano wyżej – winno być wydanie jednej z decyzji przewidzianych w ww. art. 51 ust. 3 P.b. Stwierdzić więc należy, że zaniechanie zakończenia postępowania w formie przewidzianej w tym przepisie jest przejawem bezczynności organu. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jak dokładnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2021 r. "pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (...). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym, stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu" (wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, LEX nr 3227754 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, tutejszy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzona bezczynność PINB nie podlega takiej kwalifikacji (pkt II wyroku). W kontrolowanej sprawie organ podejmował czynności zmierzające do realizacji nałożonych nań prawem obowiązków – kilkakrotnie zawiadamiał właścicieli nieruchomości o przeprowadzeniu oględzin, co uniemożliwiali sami inwestorzy. Wzywał również zarówno inwestorów, jak i ich profesjonalnego pełnomocnika, do udostępnienia nieruchomości celem oględzin, pod rygorem skierowania do prokuratury rejonowej zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 91 P.b., tj. udaremniania określonych ustawą czynności nadzoru budowlanego. Dopiero w odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie z 7 maja 2025 r., pełnomocnik właścicieli nieruchomości poinformował organ o podjęciu "czynności inwestycyjnych" w sprawie. Pomimo długiego czasu trwania przewlekłości, organowi nie można w niniejszej sprawie przypisać złej woli, choć bezspornie czynności podejmowane przez PINB były nieefektywne i przez ponad 2 lata nie doprowadziły do zakończenia postępowania naprawczego. Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości o wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim). Zasądzenie sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). O ile przyjmuje się, że grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Tutejszy Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o przyznanie od organu sumy pieniężnej (pkt III wyroku). Podkreślić bowiem należy, że uwzględnienie skargi na bezczynność nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu. Suma ta ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu". W związku z tym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 541/21, LEX nr 3206150). Słusznie bowiem NSA wskazał, że aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją, której w przedmiotowej sprawie w istocie zabrakło. Nie można bowiem za uzasadnienie przyznania sumy pieniężnej uznać ogólnikowych twierdzeń o stresie i niepokoju. Skarżący nie wskazali także w jaki sposób przewlekłe postępowanie w przedmiocie zamurowania otworu okiennego wpływa na ich bezpieczeństwo w związku z niezgodnym z prawem i warunkami technicznymi wykonaniem robót budowlanych przez właścicieli nieruchomości. O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).