II SAB/Ol 141/23

Dnia 20 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2024 roku sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Burmistrza G. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Burmistrza G. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 1 sierpnia 2023 r. Z.M, (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Gołdapi (dalej jako: "Burmistrz", "organ" ) o udzielenie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji w zakresie wykazu wszystkich umów ( data zawarcia umowy, nazwa podmiotu, przedmiot umowy, kwota wykonania umowy ) zawartych przez Gminę Gołdap w 2021, 2022 i 2023 roku. Pismem z 14 sierpnia 2023 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja wymaga dogłębnej oceny oraz analizy. W związku z powyższym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") odpowiedź zostanie udzielona do dnia 1 października 2023 r. Kolejnym pismem z 29 września 2023 r. organ poinformował skarżącego, że żądane dane stanowią informację publiczną przetworzoną, która może być udostępniona tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też Burmistrz wezwał skarżącego do wykazania tej szczególnej istotności w terminie 7 dni. W dniu 6 października 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Gołdapi zarzucając naruszenie: 1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji; 2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji; 3/ art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 4/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie podjął żadnego z działań przewidzianych u.d.i.p. Nie ma znaczenia pismo z 29 września 2023 r., skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo tj. formy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że po dokonanej analizie organ uznał, że żądana informacja dotyczy ponad 2 tysięcy umów i stanowi informację przetworzoną. Organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej wykazaniu, a po bezskutecznym upływie terminu do udzielenia odpowiedzi wydał 9 października 2023 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do takiej decyzji zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 35 i nast. dotyczące terminów załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Z powyższego wynika, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca zawieranych przez organ umów i tym samym wydatkowania publicznych środków pieniężnych, jest informacją publiczną. Nie może też budzić najmniejszych wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 1 sierpnia 2023 r., bo wówczas wpłynął wniosek do urzędu, termin rozpoznania wniosku upływał zatem 16 sierpnia 2023 r. W ustawowym terminie 14 dni organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, jednak poinformował go, że wniosek zostanie rozpoznany do dnia 1 października 2023 r. W tak ustalonym terminie sprawa wniosku skarżącego nie została w żaden sposób załatwiona, dlatego też od 2 października 2023 r. uzasadniony stał się zarzut bezczynności, przypomnieć należy, że skarga została wywiedziona 6 października 2023 r. Organ w rozpoznawanej sprawie zobowiązany był do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym również tych dotyczących terminów rozpoznania wniosku. W niniejszej sprawie sąd nie dostrzega żadnych racjonalnych przesłanek, które uzasadniałyby przedłużenie terminu rozpoznania wniosku do 1 października 2023 r., bo przecież jeżeli dane zawarte w odpowiedzi na skargę są autentyczne ( wniosek miałby dotyczyć ponad 2 tysięcy umów ), to należało niezwłocznie wezwać skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Skierowanie takiego pisma do skarżącego w dniu 29 września 2023 r. z zakreśleniem 7-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi nie uprawniało organu do przyjęcia, że czas na rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej uległ dalszemu wydłużeniu. Zauważyć należy, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na pismo z 29 września 2023 r., zaś 7-go dnia od jego otrzymania wywiódł skargę od sądu. Bezczynność organu ustała jednak przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, ponieważ decyzją z 9 października 2023 r. odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1) wyroku. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu przedstawiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie brak rozpoznania sprawy w ustawowym terminie wynikał z błędnego rozumienia terminu do rozpoznania wniosku, a nie niechęci do jego rozpoznania. Był to bez wątpienia błąd organu, jednak nie miał on cech rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza że decyzja wydana została trzy dni po wywiedzeniu skargi O kosztach postępowania, ograniczających się do zwrotu od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł., Sąd orzekł w pkt 3) wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.