II SAB/Lu 84/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Starosty Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia dokumentów oddala skargę.

Pismem z 24 kwietnia 2023 r., K. L. (dalej jako: skarżący) złożył skargę na bezczynność Starosty Powiatu Lubelskiego (dalej jako: "Starosta") w przedmiocie udostępnienia skarżącemu dokumentów. Wniesienie skargi poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu. Wnioskiem z 24 stycznia 2022 r., skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie dokumentacji projektowej z postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę budynków na działki nr [...] położnej w obrębie ewidencyjnym K. jednostka ewidencyjna G. We wniosku skarżący zwrócił się o wydanie kopii: 1) załącznika graficznego do decyzji nr GGN.5-6018/7101 z 12 marca 2001 r. dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz decyzji z 22 listopada 2004 r., nr GGN-1.7410-1.7410-1/Gł/71/2004 wprowadzającej zmianę w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie; 2) pozwoleń na budowę: a) nr Gł/71/2001 (zatwierdzającego pozwolenie na budowę hali montażowej reklam świetlnych i instalacji elektrycznych z dnia 7 czerwca 2001 r., znak:AB.7351/Gł-64B/2001); b) nr Gł/72/2001 (zatwierdzającego pozwolenie na budowę budynku biurowo-socjalnego (nr 3) z 7 czerwca 2001 r., znak: AB.7351/Gł-64C/2001); c) nr Gł/73/2001 (zatwierdzającego pozwolenie na budowę hali (nr 4) wytwórni konstrukcji stalowych i aluminiowych i wiaty magazynowej (nr 5) z 7 czerwca 2001 r. znak:AB.7351/Gł-64D/2001); d) załączników wymienionych w piśmie skarżącego z 27 kwietnia 2001 r., skierowanego do Starostwa Powiatowego w Lublinie w postaci: dokumentacji projektowej wymienionej w punktach: nr 1 – projekt zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w K., nr 3 – projekt techniczny hali montażowej nr 2 (projekt architektoniczny), nr 4 – projekt techniczny budynku biurowo-socjalnego nr 3 (projekt architektoniczny), nr 5 – projekt techniczny wytwórni konstrukcji stalowych i aluminiowych – wiata magazynowa nr 4 i 5, nr 33 – dokumentacja geotechniczna. Skarżący wyjaśnił, że wnioskowana o udostępnienie dokumentacja projektowa jest niezbędna do przedłożenia w postępowaniu dotyczącym odbudowy hali nr 2 po pożarze jak również do prowadzenia książek obiektów budowlanych, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wyjaśnił, że ww. dokumentacja została utracona wskutek pożaru hali oraz prowadzonej akcji ratowniczej przez Straż Pożarną w 2020 r. Starosta, stwierdziwszy, że wniosek skarżącego dotyczy kilku spraw adresowanych do różnych wydziałów Starostwa Powiatowego, pismami z 28 stycznia 2022 r. zwrócił się do Wydziału Ochrony Środowiska i Wydziału Architektoniczno-Budowlanego o udostępnienie stosownej dokumentacji, jednocześnie przesyłając wniosek skarżącego w całości do Wydziału Geodezji. W dniu 4 lutego 2022 r., Wydział Geodezji oraz Wydział Ochrony Środowiska przedłożyły do Wydziału Geodezji dokumentację zamówioną przez skarżącego. Brak było dokumentacji z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego. Pismem z 2 marca 2022 r., skarżący złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. W dniu 15 marca 2022 r. sprawa wraz z dokumentami z Wydziału Geodezji oraz Wydziału Ochrony Środowiska została przekazana do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Pismem z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego negatywnie ocenił pracę Starostwa Powiatowego w zakresie prawidłowego funkcjonowania struktur starostwa i organizacji pracy urzędu oraz dodatkowo wskazał organ odwoławczy w tym zakresie jakim jest Rada Powiatu, przekazując jednocześnie temu organowi pismo skarżącego. Po otrzymaniu z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w dniu 18 marca 2022 r. dokumentacji projektowej, w dniu 22 marca 2022 r. skarżącemu zostały przesłane następujące dokumenty: 1) poświadczone za zgodność kopie: - decyzji znak: GGN.5-6018/71/01 z dnia 12 marca 2001 r., - opisu i mapy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w skali 1:5000 dla działki nr [...] w K. oraz fragmentem mapy w skali 1:1000; 2) dokumentacji geotechnicznej budynku produkcyjno-magazynowego znajdującego się na działce nr [...] wraz z projektem zagospodarowania terenu działki; 3) kopię z operatu ewidencyjnego opisu i mapy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr [...]; W odpowiedzi na pismo Starosty z 28 marca 2022 r., z prośbą o wyjaśnienie niekompletnego udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego akt, Wydział Geodezji pismem z 30 marca 2022 r., wyjaśnił, że pomimo dysponowania materiałami zebranymi z Wydziału Geodezji oraz Wydziału Ochrony Środowiska brak było możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego w całości z uwagi na brak dokumentacji z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego. Pismem z 31 marca 2022 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany wyjaśnił, że z uwagi na obszerność prowadzonych postępowań oraz objętość przechowywanej dokumentacji, a także dyspozycyjność pracowników, postępowanie zajęło ponad ustawowy miesiąc, jednakże w związku ze skomplikowanym charakterem wniosku załatwienie sprawy odbyło się w przeciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Starosta w piśmie z 4 kwietnia 2022 r. wyjaśnił skarżącemu, że wydłużony czas oczekiwania na wnioskowaną dokumentację był spowodowany licznymi absencjami pracowników w ówczesnym okresie w związku z epidemią wywołaną wirusem SARS-CoV-2, obszernością zgromadzonej dokumentacji w archiwum oraz pracochłonnością bieżących spraw. W odpowiedzi na powyższe pisma, skarżący pismem z 20 kwietnia 2022 r., zwrócił organowi doręczoną mu kopię decyzji z 12 marca 2001 r., nr GGN.5-6018/71/01, wyjaśniając, że nie występował o ten dokument. Jednocześnie poinformował, że nie otrzymał wszystkich dokumentów o udostępnienie których zwracał się do organu. Kolejnym pismem z 30 maja 2022 r., skarżący ponownie wskazał, że nie doręczono mu całej wnioskowanej o udostępnienie dokumentacji. Wyjaśnił, że w związku z decyzją AB.6740.2785.2020.MS2 z dnia 9 kwietnia 2021 r., o odmowie udzielania pozwolenia na odbudowę hali warsztatowo-magazynowej na działce [...], po zaistniałym w dniu 17 lutego 2020 r. pożarze, ponosi straty spowodowane niemożliwością prowadzenia działalności gospodarczej oraz wzrostem cen materiałów konstrukcyjnych. Wskazał, że niezrozumiała i krzywdząca dla niego jest odmowa udostępnienia wnioskowanych dokumentów. W odpowiedzi na pismo skarżącego, organ pismem z 22 czerwca 2022 r., poinformował skarżącego o możliwości udostępnienia ww. akt, które są w wypożyczeniu organu z Archiwum Zakładowego, po uprzednim umówieniu wizyty. W skardze z 7 czerwca 2022 r. K. L. zarzucił bezczynność Staroście Lubelskiemu w zakresie udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku z 24 kwietnia 2022 r. Skarżący, opisując przebieg postępowania, wyraził niezadowolenie z formy, w jakiej załatwiono jego wniosek. Zarzucił Staroście szereg zaniedbań w stosowaniu prawa w zakresie rozpatrzenia jego wniosku i stwierdził, że organ działał w sposób pasywny nie podejmując jakichkolwiek działań w celu udostępnienia mu wnioskowanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że nie mógł udostępnić skarżącemu żądanych dokumentacji, gdyż ich po prostu nie posiadał. Zakres przedmiotowy dokumentacji budowlanej sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę z 2001 r., z której to dokumentacji skarżący domagał się wydania ww. dokumentów, nie obejmował tychże dokumentów gdyż nie były one w zasobie organu. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie materiałów i dokumentacji architektoniczno-budowlanej będącej podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynków usytuowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jeżeli strona, ze względu na swój ważny interes, żąda wydania w trybie art. 73 § 2 k.p.a., uwierzytelnionej kserokopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, to organ jest zobowiązany zrealizować to żądanie. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie zasada określona w art. 73 k.p.a. nie mogła stanowić podstaw zarzutu wobec organu. Po pierwsze organ nie dysponował całością dokumentacji o jakiej udostępnienie wnosił skarżący. Po drugie, organ nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt sprawy Dokumentacja o udostępnienie której wnioskował skarżący jest dokumentacją wytworzoną ponad 20 lat temu, a więc jest to dokumentacja archiwalna. Jak wynika z akt sprawy organ, wnioskiem z 3 marca 2022 r. (nr wniosku 62/2022), zwrócił się do Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Lublinie o udostępnienie dokumentacji objętej wnioskiem skarżącego. W dniu 8 marca 2022 r. Archiwum Zakładowe udostępniło odnalezioną w aktach archiwalnych sprawę AB.7351/Gł-64/2001, tom I - III. Niekwestionowanym przez strony jest, że w efekcie podjętych czynności pismem znak GGN.6621.2.6.2022.AT, datowanym na 21 marca 2022 r., uzyskaną dokumentację archiwalną potwierdzono za zgodność z oryginałem i przekazano skarżącemu. W ramach tej czynności, skarżącemu doręczono: 1. poświadczoną za zgodność kopię: - decyzji znak: GGN.5-6018/71/01 z dnia 12 marca 2001 r.; - opisu i mapy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w skali 1:5000 dla działki nr [...] w K. gm. G. oraz fragmentem mapy w skali 1:1000; 2. dokumentacji geotechnicznej budynku produkcyjno-magazynowego znajdującego się na działce nr [...] położonej w K. gm. G. wraz z projektem zagospodarowania terenu działki; 3. kopię z operatu ewidencyjnego opisu i mapy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr [...] położonej w K. gm. G. W piśmie z 31 marca 2022 r. wyjaśniono, że Wydział Architektoniczno-Budowlany dokonał ponownej analizy przechowywanej bieżącej dokumentacji w Wydziale oraz dokumentacji udostępnionej z Archiwum Zakładowego. Organ wyjaśnił, że pozostałej dokumentacji o którą wnioskował skarżący nie odnaleziono. Pismem z 22 czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź skarżącego na pismo z 6 czerwca 2022 r., z którego wynika konieczność udostępnienia uwierzytelnionej dokumentacji wskazanej we wniosku z 24 stycznia 2022 r., organ poinformował skarżącego o dokładnej zawartości dokumentacji otrzymanej z Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Lublinie (III Tomy akt) oraz o możliwości udostępnienia tej dokumentacji na terenie Urzędu. Odnosząc się do czynności podejmowanych w sprawie, sąd wskazuje, że ma na uwadze, iż organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Treść art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy również mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. W zakresie oceny terminowości działania organu sąd zwraca uwagę, że z pisma Starosty z 31 marca 2022 r. wynika, że postępowanie zajęło ponad ustawowy miesiąc jednakże w związku ze skomplikowanym charakterem wniosku powyższe załatwienie sprawy odbyło się w przeciągu dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawie nie bez znaczenia pozostawała obszerność spraw w ramach prowadzonych postępowań oraz objętość przechowywanej bieżącej dokumentacji, a także dyspozycyjność pracowników (realizacja bieżących zadań). Przyjmując jednak, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy (dokumentacja archiwalna zgormadzona ponad 20 lat temu), organ skorzystał z dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy i załatwił ją do dnia 24 marca 2022 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismem z dnia 21 marca 2022 r., doręczonym w dniu 28 marca 2022 r., Starosta doręczył skarżącemu wnioskowaną o udostępnienie dokumentację, w zakresie w jakiej ją posiadał. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Starosta nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 24 stycznia 2022 r. Na taką ocenę działania organu ma wpływ to, że zasadniczym problemem, który w istocie zdeterminował czas rozpatrywania sprawy była kwestia uzyskania dokumentacji z archiwum zakładowego urzędu. Wprawdzie skarżący nie otrzymał pełnej dokumentacji o jaką wnioskował, jednakże akta sprawy bezspornie wskazują, że pomimo prób ustalenia lokalizacji całej dokumentacji o jaką zwracał się skarżący do organu, kwerenda akt wykazała, że Starosta nie jest w jej posiadaniu. Powyższa konkluzja jest tym bardziej uzasadniona, że organ pismem z 4 kwietnia 2022 r. wyjaśnił, że obszerność dokumentacji archiwalnej (III tomy) oraz sprawy podejmowane na przestrzeni ponad 20 lat z wniosków skarżącego - mogą w niejednoznaczny sposób określać zawartość dokumentacji z 2001 r. (możliwość przeniesienia jej elementów do innych spraw). Ponadto, organ wyjaśnił, że w celu wypożyczenia wnioskowanej przez skarżącego dokumentacji (projektów budowlanych) zwracał się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, który w odpowiedzi na wezwanie stwierdził, że wypożyczenie projektów załączonych do decyzji : - Nr GŁ-70/2001 z dnia 07.06.2001 r. znak: AB.7351/Gł-64A/2001, - Nr GŁ-71/2001 z dnia 07.06.2001 r. znak: AB.7351-64B/2001, - Nr GŁ-72/2001 z dnia 07.06.2001 r. znak: AB.7351/Gł-64C/2001, - Nr GŁ-73/2001 z dnia 07.06.2001 r. znak: AB. 7351/Gł-64D/2001; - Nr GŁ-74/2001 z dnia 18.06.2001 r. znak: AB.7351.Gł-64E/2001 jest niemożliwe z tego względu, że nie posiada tej dokumentacji. PINB wyjaśnił, że w 2001r. nie istniał obowiązek przekazywania do organu nadzoru budowlanego zatwierdzonych projektów. Organ nadzoru budowlanego dodał, że przechowuje w swoim archiwum projekty budowlane od 11 lipca 2003 r. tj. od wejścia w życie nowelizacji prawa budowlanego (ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 718). Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że choć czas trwania postępowania w rozpoznawanej sprawie był niewątpliwie długi, to jednak wynikał on nie ze zwłoki organu, lecz był wynikiem obiektywnych trudności w pozyskaniu objętego wnioskiem materiału w sprawie. Działania podejmowane przez organ miały charakter racjonalny, ukierunkowany na osiągnięcie celu uzyskanie wnioskowanej przez skarżącego dokumentacji. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skarżącego, że Starosta dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia dokumentacji, skoro po próbach jej odnalezienia ostatecznie ustalił, że nie jest w jej posiadaniu. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.