II OSK 1652/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1470/22 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość Starosty S. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. II SAB/Wr 1470/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę D. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia prowadzenie postępowania przez Starostę S. sprawy dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że w związku z tym, iż Starosta S. w dniu wniesienia skargi nie prowadził już postępowania przedmiocie wznowienia postępowania bowiem organ wyższego stopnia wyznaczył Starostę Ś. jako organ właściwy do rozpatrzenia podania skarżącej, brak było możliwości zobowiązania go przez Sąd do wydania aktu administracyjnego. Skutkowało to koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. M. podnosząc zarzut naruszenia stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a): - art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., art. 1 pkt 1 Kpa i art.149 § 1 i § 2 Kpa oraz w związku z art. 26 § 2 i § 3 Kpa. Naruszenia tych przepisów doprowadziły do nieuzasadnionego wywiedzenia poglądu o braku kompetencji do prowadzenia przez Starostę S., na dzień wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość wznowionego postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, a w następstwie tego odrzucenie przez Sąd skargi na przewlekłość i bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Odrzucenie skargi nastąpiło wskutek przyjęcia, iż nastąpiło przekazanie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w tym zakresie do dalszego prowadzenia Staroście Ś., podczas gdy brak było wniosku Starosty S. o przekazanie tego postępowania wznowieniowego do Wojewody Dolnośląskiego i brak rozstrzygnięcia przez Wojewodę w zakresie przekazania tegoż postępowania wznowieniowego Staroście Ś.. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprzeczne z przepisami prawa, w szczególności art. 1 pkt 1 Kpa , art. 149 § 1 i § 2 Kpa, w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, jest twierdzenie WSA, iż w odniesieniu do decyzji z dn. [...] nr [...] było prowadzone jedno rozszerzone postępowanie wznowieniowe, którego zakres ulegać miał następnie rozszerzeniu w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co było wynikiem realizacji przez organ wytycznych wynikających z wyroku WSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 678/15. W ocenie skarżącej sprzeczne z treścią art. 26 § 2 i § 3 Kpa w zw. z art. 149 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 1 pkt 1 Kpa jest twierdzenie WSA, iż rozstrzygnięcie postanowienia Wojewody Dolnośląskiego, które zakres przekazania sprawy do prowadzenia Staroście Ś. wskazuje jako: "rozpatrzenie podania" skarżącej, natomiast treść nie odnosi się do w żadnej mierze do postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, przy jednoczesnym uwzględnieniu braku wniosku w tym zakresie we wniosku Starosty S. o przekazanie sprawy, doprowadziła do przekazania Staroście Ś. postępowania w tym zakresie. Skarżąca w skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania z dnia 26 października 2022 r., podkreślała, że Starosta S. prowadził kilka odrębnych postępowań wznowieniowych dotyczących decyzji z dnia [...]r. nr[...]. Wydawane były przez Starostę S. postanowienia o wznowieniu postępowania, w różnych latach kalendarzowych, m.in. w 2009 r., w 2016 r., 2017 r., i w oparciu o odrębne przesłanki z art. 145 § 1 Kpa, co do których zastosowanie znajdowały odrębne przepisy wynikające ze zmian Kpa. Starosta S. nie wystąpił z wnioskiem do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie innemu organowi administracyjnemu lub przejęcie do prowadzenia przez Wojewodę postępowania wznowionego na mocy postanowienia z dnia [...] r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Wynika to z treści wniosku Starosty do Wojewody, który w dwóch odrębnych punktach wniosku poprzez wskazanie wydawanych decyzji odnosi się do przekazania postępowań wznowieniowych prowadzonych w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa, nie wnosi natomiast o przekazanie trzeciego z prowadzonych postępowań wznowieniowych prowadzonego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, i nie wymienia we wniosku decyzji wydawanych w trakcie trwania tego postępowania wznowieniowego prowadzonego w oparciu o tę przesłankę. Tym samym nie mogło nastąpić (skoro nie było objęte wnioskiem o przekazanie) i nie nastąpiło przekazanie Staroście Ś. postępowania wznowieniowego wznowionego w oparciu przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Potwierdza to treść uzasadnienia postanowienia Wojewody, które nie odnosi się w jakikolwiek sposób do postępowania wznowieniowego prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesiony środek zaskarżenia w granicach zarzutów kasacyjnych. Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zmierzają do wykazania, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność i przewlekłość organu, bowiem na dzień jej wniesienia Starosta S. nie wystąpił z wnioskiem do Wojewody Dolnośląskiego o przekazanie innemu organowi administracyjnemu lub przejęcie do prowadzenia przez Wojewodę postępowania wznowionego na mocy postanowienia z dnia [...]r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem skarżącej wystąpił jedynie z wnioskiem o przejęcie spraw prowadzonych w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. Stanowisko to nie jednak trafne. Jak wynika z akt sprawy i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, w postanowieniu z dnia [...] r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył Starostę Ś. "do rozpatrzenia podania D. M. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...]r., nr[...]". Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że przyczyną wyznaczenia nowego organu było wyłączenie, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, wszystkich pracowników zatrudnionych w starostwie strzelińskim posiadających merytoryczne przygotowanie, którzy mogliby brać udział w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej. Zauważyć należy, że w rozstrzygnięciu tym nie rozróżniono, które postępowanie wznowieniowe nowy organ ma prowadzić. Także w postanowieniu Starosty S. z dnia [...]r. o wyłączeniu od udziału w postępowaniu 3 pracowników również nie wskazano, w związku z którym postępowaniem wznowieniowym zostało ono wydane. Mając na uwadze treść art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumie się podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy. Skoro wszystkie wnioski skarżącej dotyczyły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia [...]r., nr[...], to bez znaczenia jest, jaką skarżąca powoływała w nich podstawę wznowieniową. Bezsprzecznie, z uwagi na wyłączenie pracowników tego organu, chodzi o każdą sprawę z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją nr[...]. Zatem każdy wniosek D. M., bez względu na powoływane podstawy wznowienia, od dnia 6 lipca 2022 r. (data postanowienia Wojewody Dolnośląskiego o wyznaczeniu innego organu) powinien być rozpatrywany przez Starostę Ś.. Zresztą z wyjaśnień Starosty S. wynika, że wszelkie wnioski kierowane do niego, w związku z pismami D. M. dotyczącymi wznowienia postępowania, były kierowane do nowo wyznaczonego organu. Nowemu organowi przekazano również całość akt administracyjnych dotyczących postępowania. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że Starosta S. utracił możliwość załatwienia jakiejkolwiek sprawy związanej z wnioskami o wznowienie postępowania dotyczącej decyzji Starosty S.. W myśl art. 19 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dotyczy to także właściwości miejscowej ustalonej postanowieniem delegacyjnym Wojewody. Dopóki więc organ wyższego stopnia nie zmieni zakresu wyznaczonej kompetencji organu do prowadzenia sprawy nie może on podejmować czynności wykraczających poza przedmiot wyznaczony postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 Kpa. Co za tym idzie już na dzień wniesienia niniejszej skargi na bezczynność i przewlekłość Starosty S. brak było możliwości zobowiązania go przez Sąd do wydania aktu administracyjnego, a więc wydania zasadniczego orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania - przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Owe "inne przyczyny" są kategorią otwartą umożliwiającą zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, gdy skarga z innych przyczyn niż wymienionych enumeratywnie w pkt 1-5 tego artykułu podlegać będzie odrzuceniu. Sytuacje, w których zasadne będzie zastosowanie tego przepisu wykształciły się w związku z orzecznictwem sądów administracyjnych. W sprawach dotyczących bezczynności czy przewlekłości w uchwale z dnia z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 NSA przyjął, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa". Z kolei w uchwale z 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21 NSA przyjął, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W powyższych uchwałach przesądzono, że datą graniczną umożliwiającą merytoryczną sądową kontrolę skargi na bezczynność czy przewlekłość jest jej wniesienie przed załatwieniem sprawy przez organ. Skarga na bezczynność czy przewlekłość Starosty S. mogłaby zostać, w ocenie NSA, uznana za dopuszczalną, gdyby została wniesiona przed wydaniem postanowienia o wskazaniu organu właściwego. Wtedy Sąd mógłby ocenić, czy organ ten działa opieszale co do wszystkich wniosków skarżącej o wznowienie postępowania. Została ona natomiast sporządzona w dniu 26 października 2022 r. a wpłynęła do organu dnia 31 października 2022 r., zaś ponaglenie z dnia 16 lipca 2020 r. wpłynęło do organu w dniu 20 lipca 2020 r. Co prawda w dniu sporządzenia przez skarżącą ponaglenia (16 lipca 2020 r.) Starosta S. był jeszcze właściwy do załatwieniu jej wniosku dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr[...], jednak w dniu wnoszenia skargi na bezczynność i przewlekłość już nie z uwagi na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]r. o wskazaniu nowego organu. Na marginesie należy również zauważyć, że na dzień wnoszenia skargi na bezczynność i przewlekłość sprawa z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania została zakończona przez nowy organ – Starostę Ś., który decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził wydanie przez Starostę S. decyzji z dnia [...]r. nr [...] z naruszeniem prawa (co wynika m.in. z postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2023 r., sygn. II SAB/Wr 1530/22) . W tej sytuacji stwierdzić należało, że Sąd wojewódzki nie naruszył wskazywanych przez skarżącą przepisów ustawy P.p.s.a. (art. art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3) bowiem prawidłowo uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga D. M. podlegała odrzuceniu. Wobec tego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a.