II SAB/Lu 43/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy Niemce w przedmiocie usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi I. stwierdza, że Wójt Gminy Niemce dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Z. W. z dnia 3 grudnia 2022 r. w zakresie punktów 1-3 dotyczących usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Gminy Niemce nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Niemce do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie I; IV. oddala skargę w pozostałej części.

W dniu 6 grudnia 2022 r. Z. W. złożył do Wójta Gminy Niemce wniosek datowany na 3 grudnia 2022 r. o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych, specjalistycznych usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (punkty 1-3). Pismem z 28 grudnia 2022 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach wezwał Z. W. do dostarczenia informacji o swojej sytuacji rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i mieszkaniowej. Do pisma dołączono druki dotyczące usług opiekuńczych do wypełnienia przez lekarza NZOZ. Z. W. odebrał korespondencję w dniu 2 stycznia 2023 r. W związku z brakiem udzielenia przez wnioskodawcę informacji o sytuacji bytowej oraz niedostarczeniem wypełnionych druków dotyczących usług opiekuńczych, organ w dniu 2 stycznia 2023 r. wystąpił do Kierownika NZOZ Przychodni Lekarza Rodzinnego Uśmiech w Niemcach z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych oraz o wypełnienie druków, które są podstawą do wydania decyzji. Organ przesłał te druki do Kierownika NZOZ w dniu 12 stycznia 2023 r. Pismem z 9 stycznia 2023 r. organ poinformował Z. W. o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 6 lutego 2023 r., podając przyczyny niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W dniu 9 stycznia 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach zostały przekazane dokumenty wypełnione przez Z. W., zawierające informację o jego sytuacji, oświadczenie o stanie majątkowym, oświadczenie o odpowiedzialności karnej, odcinek emerytury oraz załącznik do wniosku z dnia 6 grudnia 2022 r., w którym sam określił zakres czynności do poszczególnych usług. W dniu 1 lutego 2023 r. Z. W. złożył ponaglenie na niezałatwienie wniosku z 3 grudnia 2022 r. Pismem z 8 lutego 2023 r. Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. W dniu 7 lutego 2023 r. organ ponownie zwrócił się do Kierownika NZOZ o wypełnienie druków dotyczących usług opiekuńczych do wypełnienia przez lekarza NZOZ. Pismem z 7 lutego 2023 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 6 marca 2023 r., podając przyczynę. W związku z brakiem odpowiedzi na pisma wysyłane do Kierownika NZOZ organ pismem z 24 lutego 2023 r. ponowił prośbę o wypełnienie druków w sprawie usług opiekuńczych. Do dnia wydania decyzji organ nie otrzymał odpowiedzi. W dniu 6 marca 2023 r. organ wydał decyzje: Nr OPS.450.6.2023 odmawiającą przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, Nr OPS.450.7.2023 odmawiającą przyznania usług opiekuńczych, Nr OPS.450.8.2023 i odmawiającą przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z. W. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w zakresie punktów 1-3 wniosku z 3 grudnia 2022 r., żądając zobowiązania organu do załatwienia wniosku, uznania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący, a także nałożenia na organ grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przedstawiając tok postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna, ponieważ organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie punktów 1-3 wniosku Z. W. z 3 grudnia 2022 r. Pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych oraz w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy jednak zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności. Z kolei przewlekłość stanowi taki stan postepowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przewlekłość postępowania występuje zatem w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O bezczynności organu w przedmiotowej sprawie świadczy fakt, że nie została ona załatwiona w ciągu miesiąca (jako sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - art. 35 § 3 k.p.a.). Organ nie miął obowiązku zwracać się aż trzykrotnie do Kierownika NZOZ Przychodni Lekarza Rodzinnego Uśmiech w Niemcach o wypełnienie stosownych formularzy i z tego powodu przedłużać postępowania w sprawie, skoro w uzasadnieniach każdej z trzech decyzji z 6 marca 2023 r. wskazał, że "to w interesie wnioskodawcy leży dostarczenie zaświadczenia lekarskiego o potrzebie wykonywania usług". W związku z tym, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie z 28 grudnia 2022 r. (do którego organ dołączył druki do wypełnienia przez lekarza) nie dostarczył druków wypełnionych przez lekarza, zaś Kierownik NZOZ nie odpowiedział na pierwsze wezwanie organu do wypełnienia tych druków, organ miał podstawy do wydania merytorycznych rozstrzygnięć z zachowaniem ustawowego terminu. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 6 grudnia 2022 r. Pierwszej czynności w sprawie organ dokonał natomiast dopiero w dniu 28 grudnia 2022 r., a więc po trzech tygodniach od otrzymania wniosku. Zwłoka ta nie znajduje przy tym żadnego wytłumaczenia w aktach sprawy, albowiem w okresie tym organ nie podejmował żadnych czynności. W tych okolicznościach nie można uznać, że uchybienie przez organ miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. jest usprawiedliwione jej okolicznościami i skomplikowanym charakterem. Wprawdzie w piśmie z 28 grudnia 2022 r. jest mowa o braku możliwości nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącym i jego żoną, jednak w aktach sprawy nie ma żadnej notatki służbowej na okoliczność podjęcia jakichkolwiek prób nawiązania tego kontaktu. Niezależnie od tego należy zauważyć, że organ nie zachował nawet dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla spraw szczególnie skomplikowanych, bowiem decyzje podjął dopiero 6 marca 2023 r., a zatem po upływie 3 miesięcy od wszczęcia postępowania. Okoliczność, iż organ zachował w tym wypadku termin wyznaczony przez siebie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – wobec stwierdzonego wyżej braku przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu – nie wyłącza natomiast stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Zasadny jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono, dla uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle nie wystarczy stwierdzenie, że nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu okoliczności takie wystąpiły w analizowanym przypadku. Wyrazem braku należytej staranności w zakończeniu sprawy w rozsądnym – możliwie najkrótszym terminie, jest nie tylko opisana już wyżej okoliczność, że pierwszej czynności w sprawie organ dokonał dopiero po trzech tygodniach od otrzymania wniosku skarżącego. O przewlekłości postepowania świadczy również to, że organ zwrócił się do Kierownika NZOZ o wypełnienie formularzy dotyczących usług opiekuńczych w dniu 2 stycznia 2023 r., zaś same formularze do wypełnienia wysłał Kierownikowi NZOZ dopiero 12 stycznia 2023 r., a zatem po upływie aż 10 dni, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Z powyższych względów zachodziły podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 3 grudnia 2022 r. w zakresie obejmującym punkty 1-3, Wójt Gminy Niemce dopuścił się tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji). Mając z kolei na uwadze, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania Wójta Gminy Niemce ustały przed rozpoznaniem skargi, tj. z podjęciem przez ten organ w dniu 6 marca 2023 r. decyzji załatwiających wniosek z 3 grudnia 2022 r. w zakresie punktów 1-3, postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że stwierdzony stan naruszenia prawa nie wynikał z bierności organu, zaś przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania wynikają przede wszystkim z niezasadności kilkakrotnego wzywania Kierownika NZOZ do wypełnienia druków, która to niezasadność nie ma charakteru na tyle oczywistego i niewątpliwego, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, tym bardziej, że organ dokonywał tych wezwań w interesie samego skarżącego i z uwagi na to, że skarżący sam nie dostarczył organowi wypełnionych przez lekarza druków. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalił skargę w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.