II SAB/Lu 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W. I. (dalej jako: skarżący) 30 czerwca 2025 r. złożył do Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako: Prezydent, organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyciągu z rejestru prac geodezyjnych zdefiniowanego w § 8 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek obejmował prace zgłoszone od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. z następującymi informacjami: 1. ID pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 1); 2. identyfikator wykonawcy pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 3 czyli nr NIP); 3. nr uprawnień kierownika pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 4); 4. powierzchnia obszaru objętego pracą geodezyjną (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. a); 5. data wpływu zgłoszenia pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. b); 6. data wpływu zawiadomienia o przekazaniu wyników pracy geodezyjnej (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. f); 7. data sporządzenia pierwszego protokołu weryfikacji (§ 8 ust 2 pkt 9 lit. g). Prezydent 11 lipca 2025 r. odpowiedział na powyższy wniosek wskazując, że żądanie nie może zostać zrealizowane na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: u.d.i.p. lub ustawa o dostępie do informacji publicznej) z uwagi na to, że dostęp do zasobu zawartego w rejestrze prac geodezyjnych następuje na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1557). Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 ww. ustawy przekazanie przez podmiot prowadzący rejestr publiczny danych z rejestru do ich ponownego wykorzystywania w celu innym niż realizacja zadania publicznego, następuje na zasadach określonych w ustawie z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524). Skarżący w piśmie z 15 lipca 2025 r. wskazał, że nie uzyskał żądanej informacji publicznej. W. I. 23 lipca 2025 r. ponownie złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w nawiązaniu do swojego pisma z 30 czerwca 2025 r. Prezydent w odpowiedzi na powyższe wskazał, że udzielił już odpowiedzi na powyższy wniosek – uznając, że jest to ten sam wniosek (pismo z 28 lipca 2025 r.). Skarżący 29 lipca 2025 r. wniósł skargę na bezczynność, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie czternastu dni od uprawomocnienia się orzeczenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący stwierdził, że jego wniosek dotyczy informacji publicznej. Zanegował stanowisko Prezydenta co do wskazanego trybu i sposobu udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że żądane informacje mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której w ustawowo określonym terminie nie podejmie on w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej 30 czerwca 2025 r., zatem czternastodniowy termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął wraz z końcem 14 lipca 2025 r. Organ poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy podkreślić, że sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta w zakresie trybu, w jakim żądana informacja może zostać udostępniona. Skarżący jednoznacznie określił we wniosku z 30 czerwca 2025 r., że żąda udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek nie dotyczy kwestii ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, a są to dwa rozłączne wnioski, rozpatrywane w oddzielnych trybach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnienie w portalu danych, o którym mowa w ustawie o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ("portal danych") jest sposobem udostępnienia informacji publicznej. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Organ nie zwolnił się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie ich w portalu danych. Jeżeli informacja ma charakter informacji publicznej i nie została udostępniona w portalu danych (a przynajmniej organ na to nie wskazał), to podlega udostępnieniu na wniosek w trybie u.d.i.p. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest istnienie obowiązku Prezydenta do udostępnienia informacji publicznej. W toku postępowania nie było kwestionowane, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Drugim zagadnieniem jest kwestia tego, czy same żądane dane stanowią informację publiczną. Dostęp do informacji publicznej ma zagwarantować transparentności działalności organów władzy publicznej. Wskazane uprawnienie ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Dotyczy zatem tylko przejawów działalności organu w zakresie dotyczącym spraw publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Otwarty katalog informacji publicznych wyrażono w art. 6 u.d.i.p. Wniosek skarżącego obejmuje dane z rejestru prac geodezyjnych i kartograficznych, o których mowa w § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2021 r., poz. 820; dalej jako: Rozporządzenie). Dane te są pozyskiwane do zasobu w wyniku realizacji prac geodezyjnych lub prac kartograficznych oraz działań organu prowadzącego zasób (§ 6 pkt 1-2 Rozporządzenia). Na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych obejmuje prace geodezyjne zgłoszone na podstawie art. 12 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2024 r., poz. 1151; dalej jako: p.g.k. lub Prawo geodezyjne i kartograficzne) prace geodezyjne i prace geodezyjne lub kartograficzne realizowane na podstawie umowy, o której mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k. Wskazana dokumentacja – włączona do rejestru – nie jest związana z wykonywaniem władzy publicznej przez organ administracji. Dokumentacja ta nie jest wykorzystywana w celu jej wykorzystania w procesie decyzyjnym w ramach zadań mieszczących się w pojęciu sprawowania władzy publicznej – w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Dopiero informacje z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mają charakter informacji publicznych, jako dane pochodzące z rejestru publicznego. Złożenie opracowań do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczy indywidualnej działalności wykonawcy tych prac, co organ załatwia w drodze czynności poprzez przyjęcie lub zwrot wyników pracy zgłaszanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jedynie w określonych sytuacjach organ wydaje decyzję administracyjną, co regulują przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2025 r., sygn. IV SAB/Po 181/24). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 2 października 2024 r., sygn. akt III OSK 92/23, że dane dotyczące dat zgłoszonych prac, dat ich przyjęcia oraz ilość protokołów weryfikacji odnoszą się do konkretnego przedsiębiorcy. Są to więc informacje dotyczące rozmiaru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. NSA trafnie wskazał, że porównanie ilościowe zgłoszeń, przyjęć i protokołów weryfikacji umożliwia wyciągnięcie wniosków co do jakości wykonywanych robót geodezyjnych, które nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą jakiejkolwiek sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Nie stanowią także jakiejkolwiek informacji o funkcjonowaniu i działalności organu władzy publicznej. Stanowisko to należy podzielić, uznając, że ma ono w pełni zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Żądane przez skarżącego informacje nie dotyczą sprawy publicznej. Informacje dotyczące prowadzonej przez organ indywidualnej sprawy, czy spraw danego przedsiębiorcy związanych z wykorzystaniem dokumentacji geodezyjnej, nie mają charakteru informacji publicznej wyłącznie z tego względu, że do kompetencji organu władzy publicznej należy weryfikacja wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 1 p.g.k.) i ich przyjęcie do państwowego zasobu tych prac (art. 12b ust. 4 p.g.k.). Zauważyć należy, że nie każde działanie organu publicznego jest sprawą publiczną, ponieważ nie każde z nich realizuje zadanie publiczne lub służy bezpośrednio celom publicznym. W niniejszej sprawie znaczenie ma również to, że prawo geodezyjne i kartograficzne kształtuje szczególny sposób udostępniania danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. m. in. wyroki NSA: z 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 3047/21, z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1622/22). Sposób i tryb udostępnienia oraz wymiany materiałów zasobu przewiduje § 12 ust. 2 Rozporządzenia. W świetle tych rozważań, przyjęcie, że żądane przez skarżącego dane nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. ma uzasadnienie systemowe. Strona nie może bowiem w trybie dostępu od informacji publicznych uzyskać danych, które tworzą rejestry i ewidencje podlegające szczególnym reżimom prawnym i których udostępnienie w trybie u.d.i.p. nie jest możliwe. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że jakkolwiek sąd nie podziela argumentacji przedstawionej przez Prezydenta w toku postepowania, to nie ma to wpływu na prawidłowość załatwienia wniosku skarżącego w trybie określonym w ustawie o dostępie od informacji publicznej. Zaaprobować bowiem należy sposób załatwienia sprawy – poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, mimo że uzasadnienie dla zastosowania takiego sposobu załatwienia wniosku jest błędne. Sąd stanął na stanowisku, że stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, gdy wniosek został prawidłowo załatwiony – chociaż w oparciu o błędne uzasadnienie – służyłoby jedynie wytknięciu błędów organu i prowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania. Skoro żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, zatem nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W takiej sytuacji organ jedynie informuje wnioskodawcę, że wniosek nie obejmuje informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Odnosząc się końcowo do powoływanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 marca 2025 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Rz 215/24 należy podkreślić, że organy nie są związane treścią orzeczenia wydanego w innej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku, czemu dano wyraz w poczynionych wyżej rozważaniach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.