II OSK 113/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 66/22 w sprawie ze skargi L. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Ka Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi L. W. i M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej: I. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") do rozpoznania wniosku L. W. i M. W. z dnia [...] września 2019 r.; II. stwierdził, że Powiatowy Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałej części oraz IV. zasądził od Powiatowego Inspektora solidarnie na rzecz L. W. i M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od punktu II., w zakresie stwierdzenia, że dopuszczenie się przez Powiatowego Inspektora przewlekłego prowadzenia postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz punktu III. wnieśli skarżący zarzucając naruszenie: 1. art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy uznaniu argumentów, że organ prowadził postępowanie, posiadał ograniczone możliwości kadrowe oraz prowadził inne postępowania, a w kraju występowała epidemia COVID-19. Tymczasem w ocenie skarżących rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, rzucające się w oczy, naruszenie przepisu prawa materialnego lub procesowego, zaś na kwalifikowalny charakter przewlekłego prowadzenia postępowania, uzasadniający stwierdzenie, iż miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powinny mieć tylko takie kryteria jak: terminowość, i prawidłowość czynności podjętych w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty, przed organem współdziałającym albo czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, przy uwzględnieniu: charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, zachowania się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. W ocenie skarżących wymienione przez Sąd okoliczności, przemawiające – w jego ocenie – za brakiem możliwości uznania, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, pozostawały w istocie irrelewantne dla tego rozstrzygnięcia; 2. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 695 - w brzmieniu obowiązującym do 15 maja 2020 r. włącznie; dalej: "u.Covid") poprzez uznanie, że na możliwość stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa mogła mieć wpływ sytuacja epidemiologiczna w kraju, podczas gdy art. 15zzs ust. 10 pkt 1 u.Covid został wprowadzony 31 marca 2020 r. i obowiązywał do 15 maja 2020 r., a zatem z przewlekłości mógłby zostać wyłączony – co najwyżej – okres 45 dni. Przewlekłością natomiast został objęty okres od dnia [...] września 2019 r. do dnia 17 czerwca 2022 r. Przewlekłość organu postępowania była oczywista, miała charakter rażącego naruszenia prawa i nie wyłącza tego charakteru żaden przepis szczególny, w szczególności przywoływany art. 15zzs ust. 10 pkt 1 u.Covid; 3. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że skarżący byli zobowiązani do wykazania szkody lub krzywdy, których mieli doznać w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego, tak co do zasady, jak i co do wysokości, w sytuacji gdy ani wykładnia językowa (przepis stanowi, że uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.), ani wykładnia celowościowa (ratio legis wynikające z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., na mocy której znowelizowano brzmienie art. 149 § 2 P.p.s.a., druk sejmowy nr 1633) tego przepisu nie uzasadniają interpretacji, w wyniku której można by uznać, że na skarżących spoczywał obowiązek wykazania szkody i/lub krzywdy, czy to co do zasady, czy też co do wysokości. Zdaniem skarżących jest wręcz przeciwnie — wymierzenie organowi sankcji w postaci sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter rozstrzygnięcia dyscyplinującego oraz represyjnego, a jego warunkiem jest uwzględnienie skargi, zaś wysokość przyznawanej sumy pieniężnej za powstałą przewlekłość postępowania może zostać uzależniona wyłącznie od rozmiaru przewlekłości. Wskazując na powyższe zarzuty L. W. i M. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Po pierwsze L. W. i M. W. zarzucają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie art. 149 § 1a P.p.s.a. Zarzut ten dotyczy punktu II., w zakresie stwierdzenia, że dopuszczenie się przez Powiatowego Inspektora przewlekłego prowadzenia postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności ustalone w niniejszej sprawie usprawiedliwiają ocenę zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że Powiatowy Inspektor, jakkolwiek bez wątpienia dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, to zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Według najbardziej rozpowszechnionej koncepcji rażące naruszenie prawa to działanie w warunkach naruszenia kwalifikowanego, czyli z reguły po prostu sprzecznego z jednoznaczną norma prawną (na przykład wbrew zakazowi). O rażącym naruszeniu prawa świadczy także ocena niezgodnego z prawem działania jako takiego, które w danych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przeniesienie koncepcji "rażącego naruszenia" na ocenę bezczynności czy przewlekłości "z rażącym naruszeniem prawa" jest o tyle kłopotliwe, że w tym drugim przypadku nie występuje typowa sprzeczność z prawem (taka jak na przykład działanie wbrew zakazowi), a stan niezgodności z prawem wyrażający się w niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy lub uchybieniu wymogowi sprawności postępowania. Z tego powodu w orzecznictwie przyjęto specyficzne rozumienie rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości organów. O rażącej bezczynności czy przewlekłości świadczą więc: znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, zaniechania organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw procesowych stron. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność (przewlekłość) organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Stan faktyczny można zatem uznać za jednoznaczny. Sporna jest natomiast ocena działania, a konkretnie stopnia opieszałości Powiatowego Inspektora w rozpoznaniu wniosku L. W. i M. W. z dnia [...] września 2019 r. Istotne z punktu widzenia etapy sprawy Sąd pierwszej instancji zrelacjonował szczegółowo na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przyznać należy, że rzeczywiście postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora – od momentu złożenia doń wniosku (formalne wszczęcie postępowania nastąpiło nieco później) do wydania końcowego postanowienia trwało niespełna 3 lata. W toku postępowania organ znacząco opieszale, lecz jednak prowadził szereg czynności. Sprawa została po raz pierwszy załatwiona [...] lipca 2020 r., lecz wydane postanowienie zostało [...] sierpnia 2020 r. uchylone przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kolejne postanowienie w sprawie wydano [...] października 2020 r., które ponownie zostało uchylone przez organ drugiej instancji. Kolejny raz postanowienie w sprawie wydano [...] kwietnia 2021 r., lecz i to zostało wyeliminowane z obrotu przez organ Wojewódzkiego Inspektora. Finalnie sprawa została zakończona postanowieniem wydanym po wniesieniu skargi na przewlekłość przez L. W. i M. W., to jest [...] czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że Powiatowy Inspektor w kontrolowanej sprawie działał z całą pewnością przewlekle. Kolejne czynności podejmowane były opieszale, w długich odstępach czasu. Całościowy okres, od złożenia wniosku przez zainteresowanych do momentu wydania ostatecznego postanowienia (nie uchylonego przez organ drugiej instancji) wyniósł ponad 2 lata i dziewięć miesięcy, co prima facie nasuwa refleksję, że mogło dojść do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że przewlekłe działanie Powiatowego Inspektor w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenianych indywidualnie, nie miało kwalifikowanego charakteru. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ nadzoru budowlanego, choć działał opieszale, to jednak nie uchylał się od załatwienia sprawy. Podejmował kolejne czynności, a przerwy w działaniu, w przypadku części, wywołane były też potrzebą analizy sprawy i uwzględnienia praw podmiotów, względem których prowadzono postępowanie dotyczące legalizacji obiektu. Sumarycznie długi okres prowadzenia postępowania zawiera także okresy, kiedy doszło do wstrzymania działań administracji wskutek wybuchu pandemii Covid (patrz niżej), a nadto uwzględniał okresy, gdy organ drugiej instancji kontrolował wydane przez Powiatowego Inspektora postanowienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1a P.p.s.a. Nie okazał się także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 u.Covid, choć należy tu poczynić pewne zastrzeżenie. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że przyjmuje ze zrozumieniem wypowiedzi L. W. i M. W., którzy w skardze kasacyjnej zarzucają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, że ten niezasadnie usprawiedliwił opieszałe działanie Powiatowego Inspektora regulacjami prawnymi związanymi z pandemią Covid-19. Prawdą jest, że bezpośrednie wstrzymanie działań organów następowało w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. W okolicznościach niniejszej sprawy dotyczyło to więc tylko pewnego wycinka całego okresu, w jakim toczyło się postępowanie objęte skargą na przewlekłość. Sąd pierwszej instancji tymczasem skoncentrował się na tej kwestii (k. 10 uzasadnienia), przez co można było odnieść wrażenie, że art. 15zzs ust. 10 pkt 1 u.Covid uczynił zasadniczym powodem, dla którego nie stwierdził po stronie organu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Ten niedostatek w zakresie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie ma jednak znaczenia dla sprawy w związku z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie dopatrzył się podstaw stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał nadto trafności zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej ma charakter represyjny, a w przypadku sumy pieniężnej przyznawanej skarżącemu, jest także rodzajem "zadośćuczynienia" za brak działania ze strony organów Państwa. L. W. i M. W. żądali przyznania na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 28.312,65 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie stwierdził, że w realiach sprawy nie ma podstaw do przyznania skarżącym żądanej kwoty. Jak już wyjaśniono w początkowych akapitach części prawnej niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny w ustalonych okolicznościach, ocenianych indywidualnie, nie dopatrzył się, aby charakter opieszałości Powiatowego Inspektora był nacechowany lekceważącym stosunkiem do praw stron, a organ miałby unikać załatwienia sprawy. Przeciwnie, organ – choć rzeczywiście działał niesprawnie i co należy oceniać krytycznie – nie wstrzymywał intencjonalnie postępowania. Kierowane doń środki dyscyplinujące, w postaci postanowień organu wyższej instancji, skutecznie aktywizowały Powiatowego Inspektora, który w ostatecznym rozrachunku załatwił sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny więc nie znalazł podstaw, aby zakwestionować punkt III. zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w którym oddalono skargę w części dotyczącej żądania przyznania skarżącym sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.